Ábyrgð og tækifæri bænda í landnotkun

– Landbúnaðarflokkurinn þröngt afmarkaður í bókhaldinu

Bráðabirgðaniðurstöður úr losunarbókhaldi Íslands fyrir síðasta ár voru kynntar á fundi sem Jóhann Páll Jóhannsson umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra bauð til á dögunum. Hægur samdráttur er í heildarlosun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi og mældist 3,9% á milli áranna 2024 og 2025, sem er langt frá markmiðum sé tekið mið af framtíðarhorfum.

Samkvæmt 4. grein Parísarsamningsins, sem Ísland er aðili að, eiga ríki heims að skila landsákvörðuðu framlagi (e. Nationally Determined Contribution, NDC) til rammasamnings Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (UNFCCC) á fimm ára fresti. Landsákvarðað framlag Íslands til ársins 2030 gerir ráð fyrir 41% samdrætti í samfélagslosun árið 2030 miðað við losun 2005 og samræmist skuldbindingum gagnvart Evrópusambandinu (ESB). Miðað við framtíðarhorfur náum við einungis um 21% samdrætti í þessum flokki fyrir Ísland.

Landbúnaður innan samfélagslosunar

Landsákvarðað framlag Íslands tekur til samfélagslosunar, meðal annars losunar frá vegasamgöngum, orkuvinnslu, sjávarútvegi, land- búnaði og úrgangi.

Aðrir losunarflokkar í losunarbókhaldinu eru ETS-flokkurinn (losun vegna staðbundins iðnaðar, sem fellur undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir) og landnotkunarflokkurinn. Í ETSflokknum fellur einnig losun vegna millilandaflugs og -siglinga sem uppfylla tiltekin viðmið um stærð eða umfang starfsemi, en þessir hlutar eru undanskildir í landsákvörðuðu framlagi Íslands.

Bætt áburðarnýting og fóðrun

Losun frá flokki landbúnaðar stendur í stað á milli áranna 2024 og 2025, en um fjögurra prósenta samdráttur hefur verið að meðaltali frá 2016, sem skýrist að mestu af fækkun sauðfjár í landinu. Engin fækkun var hins vegar á milli áranna 2024 og 2025.

Hlutdeild landbúnaðar í samfélagslosun er um 24% og telst hann annar stærsti flokkurinn á eftir vegasamgöngum, sem bera ábyrgð á tæplega 33%.

Svigrúm fyrir bændur virðist takmarkað innan landbúnaðarflokks samfélagslosunarinnar til að minnka losun. Inga Rún Helgadóttir, sérfræðingur á sviði loftslagsmála og orkuskipta hjá UOS, nefnir þó endurheimt votlendis, bætta áburðarnýtingu og bætta fóðrun. Sérstaklega væri endurheimt votlendis áhrifarík aðgerð með lítil áhrif á framleiðslugetu bænda því um 75% losunar frá framræstu landi, sem talin er innan landbúnaðargeirans, það er hláturgaslosunin, er frá landi sem hefur ekki verið nýtt til ræktunar í að minnsta kosti 20 ár. Hún segir að í framreikningum sé ekki gert ráð fyrir miklum breytingum í bókhaldi landbúnaðar, en þó helst að sauðfé haldi áfram að fækka og nautgripum eitthvað líka en aukin framleiðsla á grip muni vega aðeins upp á móti þessari fækkun.

Landbúnaður er þröngt afmarkaður losunarflokkur innan samfélagslosunar. Af undirflokkum hans losar framræst land (ræktarland, gras- og mólendi) mest af gróðurhúsalofttegundum, eða 193 þúsund tonn koltvísýringsígilda (CO2 -ígildi) – sem telst um 29% hlutdeild í heildarlosun flokksins. Raunar takmarkast losunin af þessu framræsta landi eingöngu við losun á hláturgasi, vegna niðurbrots á lífrænu efni, en ekki öðrum gróðurhúsalofttegundum. Inga Rún segir að fylgt sé leiðbeiningum milliríkjanefndarinnar um loftslagsbreytingar (IPCC) við gerð íslenska losunarbókhaldsins. „Samkvæmt þeim er hlátursgaslosun frá framræstu landi eingöngu talin fram innan landbúnaðar en koldíoxíðs- og metanlosun sama landsvæðis talin innan landnotkunargeirans. Ástæðan fyrir þessari skiptingu er sú að áburðardreifing getur haft áhrif á hláturgaslosunina,“ útskýrir hún. Tryggt sé að engin tvítalning eigi sér stað.

„Binding og losun frá óframræstu landi sem hefur verið í nýtingu á einhvern hátt, hvort sem það eru lönd sem tilheyra bændum eða ekki, fellur landnotkunarmegin samkvæmt þeim leiðbeiningum sem okkur ber að fylgja,“ bætir Inga Rún við.

Aðrir stórir áhrifaþættir í loftslagsbókhaldi landbúnaðarflokksins eru iðragerjun og meðhöndlun búfjáráburðar frá nautgripum, um 27% af losuninni, og frá sauðfé um 20%. Tilbúinn áburður og kölkun eru með tíu prósent af losuninni en lífrænn áburður, hestar og annað eru með minna.

Loftslagsáhrif bænda

Ljóst má vera að þrátt fyrir að losunarflokkurinn heiti „landbúnaður“ þá teygja loftslagsáhrif íslenskra bænda sig inn í aðra losunarflokka. Þó gögn úr úrgangsflokki samfélagslosunar séu ekki greinanleg niður á atvinnugeira, þá er víst að landbúnaður á sinn skerf af þeirri losun. Langstærsti losunarþáttur úrgangsflokksins er urðun úrgangs – með um 83% hlutdeild. Hlutur urðunar í samfélagslosun er svo um 6,6%. 

Inga Rún segir að hluta þess úrgangs megi vissulega rekja til landbúnaðar, svo sem dýraleifar og -hræ, en öll urðun dýrahræja er ólögleg á Íslandi. Einnig mætti nefna garðyrkjuúrgang sem þó hefur ekki verið bannað að urða.

Áform eru hins vegar uppi um heildarbann á urðun lífræns úrgangs árið 2028. „Búist er við því að urðun lífræns úrgangs muni dragast mikið saman með fyrirhuguðu banni, enda verður unnið að því að koma öllum slíkum úrgangi í aðra farvegi,“ segir Inga Rún.

Landbúnaður og landnotkun nátengdir flokkar

Losun úr landnotkunarflokknum er langmest í losunarbókhaldinu, með um 58% af 10,6 milljón tonna heildarlosun af CO2-ígildum. Samkvæmt upplýsingum frá Landi og skógi, sem sér um losunarbókhaldið fyrir landnotkunarflokkinn, er í þessum flokki það land sem nýtt er með einhverjum hætti og á þeim löndum er losun og binding metin. Þau svæði eru undanskilin sem hægt er að sýna fram á að hafi aldrei verið nýtt.

Í losunarbókhaldi ríkja er þannig greint á milli landbúnaðar og landnotkunar þó það séu nátengdir flokkar. Í landnotkun er fyrst og fremst stuðst við flatarmál þegar losun og binding eru metin en í landbúnaði er stuðst fyrst og fremst við magntölur, til dæmis fjölda sauðfjár eða kíló af áburði.

Staðreyndin er hins vegar sú að stór hluti landnotkunar er á vegum bænda, til dæmis tún og beitilönd, en undir landnotkun falla einnig svæði sem geta verið á vegum annarra – eins og til dæmis skógræktarsvæði og landgræðslusvæði.

Áhrifasvæði bænda

Landnotkunarflokkurinn skiptist í sex undirflokka; landnotkun skóga, á ræktuðu landi, í gras- og mólendi, í votlendi, í byggð og á öðru landi. Ýmsir þessara undirflokka munu teljast sem „áhrifasvæði bænda“. Þar eru skóglendi skógarbænda, beitilönd búfjár í úthögum og afréttum, auk ræktaðra og óræktaðra landa á framræstum jarðvegi.

Sem fyrr segir er aðeins metin binding og losun frá þeim svæðum sem eru í einhverri nýtingu – sem geta haft áhrif á kolefnisforða – en um þriðjungur landsins telst ekki vera í slíkri nýtingu. Stór hluti miðhálendisins telst þannig ekki vera í neinni nýtingu og ekki er bókfærð nein losun frá ósnortnu votlendi.

Í undirflokkuninni er gerður greinarmunur á lífrænum jarðvegi (mýrarjarðvegi) með hátt kolefnisinnihald og steinefnajarðvegi sem hefur myndast í þurrlendi og hefur lægra kolefnisinnihald. Í votlendi (mýrum) er vatnsstaða há og plöntuleifar brotna hægt niður við slíkar aðstæður. Þess vegna hefur safnast upp mikið kolefnisríkt lífrænt efni í mýrum sem eru í raun stærstu kolefnisgeymslur landsins.

Þegar mýrar eru þurrkaðar með framræsingu kemst súrefni niður í jarðveginn og þá fer af stað mikil losun koltvísýrings þegar örverur brjóta niður lífræna efnið sem hafði safnast upp. Meirihluti losunar Íslands er vegna framræslu votlenda.

Við framræsingu færist landið undir flokkinn ræktað land ef það er nýtt til uppskeru, á heyi, korni eða grænmeti, eða flokkinn gras- og mólendi ef landið er óræktað – til dæmis framræst beitilönd.

Óræktað framræst land losar langmest

Land og skógur útskýrir að frá framræstu landi sé metin losun koltvísýrings og hláturgass frá niðurbroti lífræns efnis í jarðvegi og metans frá skurðum. Þessar gróðurhúsalofttegundir hafi mismunandi mikil áhrif á loftslagið og þess vegna séu þær umreiknaðar yfir í ígildi af koltvísýringi. Eitt tonn af metani sé ígildi 28 tonna af koltvísýringi og eitt tonn af hláturgasi ígildi 265 tonna af koltvísýringi.

Losun koltvísýrings og metans, sem er innan landnotkunarflokksins, var ríflega sjö milljónir tonna CO2 ígilda frá óræktuðu framræstu landi og tæplega 1,6 milljónir tonna CO2 -ígilda frá ræktuðu framræstu landi árið 2025.

Skuldbindingar og uppgjörstímabil

Ísland er með skuldbindingar um árangur í samdrátt í losun í flokkum samfélagslosunar og landnotkunar, en ekki eru beinar skuldbindingar fyrir íslenska ríkið innan ETSkerfisins.

Í landsákvörðuðu framlagi (NDC) setja ríki fram markmið og aðgerðir í loftslagsmálum fyrir tiltekið tímabil, sem í tilviki þróaðra ríkja snúast fyrst og fremst um samdrátt í losun og aukna kolefnisbindingu.

Þau eiga jafnframt að endurspegla mesta mögulega metnað með hliðsjón af aðstæðum hvers ríkis. Sem fyrr segir er í gildandi landsákvörðuðu framlagi Íslands gert ráð fyrir 41% samdrætti í samfélagslosun til 2030 miðað við losun 2005.

Haustið 2025 setti Ísland fram annað og sjálfstætt landsákvarðað framlag sem nær til ársins 2035, með markmið um 50-55% samdrátt í samfélagslosun ársins 2035 miðað við 2005, ásamt markmiði um 400–500 þúsund tonna CO2 -ígilda samdrætti árið 2035 miðað við 2025 í landnotkunarflokknum. Einnig tekur landsákvarðaða framlagið fram að unnið verður að samdrætti í losun frá staðbundnum iðnaði sem fellur undir ETS, með því að styðja við tæknilausnir til föngunar, hagnýtingar og niðurdælingar.

Hvað varðar skuldbindingar Íslands innan loftslagssamstarfs við ESB og Noreg fyrir árin 2021-2030 er uppgjöri skipt í tímabilin 2021–2025 og 2026–2030. Losun á fyrra tímabilinu verður gerð upp á árunum 2027–2028 og losun á því síðara á árunum 2032-2033.

Fyrra tímabilið miðast við að nettólosun frá landnotkun aukist ekki umfram viðmiðunarárin 2005–2009 eða viðmiðunarástand skógræktar.

Endurskoðað regluverk ESB gerir ráð fyrir samdrætti á seinna tímabilinu, en sérstakt tölulegt markmið fyrir Ísland til 2030 hefur ekki verið útfært þar sem fyrirkomulag samstarfsins við ESB er enn ófrágengið. 

Sveigjanleiki á milli kerfa

Í uppgjöri á þessum skuldbindingum eru nokkur sveigjanleikaúrræði í boði. Fyrst er landnotkunin gerð upp og ef árangur í landnotkun er umfram skuldbindingar, þá gildir að færa má allt að 100 þúsund tonn CO2 ígilda af þeim ávinningi yfir í uppgjörið á samfélagslosun fyrir hvert 5 ára uppgjörstímabil.

Ef ekki er nægjanlegur árangur til að standast skuldbindingar í landnotkun, þá þarf annað hvort að sækja það sem upp á vantar úr samfélagslosun – og auka þar með skuldina þar – eða kaupa landnotkunareiningar frá öðrum ríkjum innan loftslagssamstarfsins. Ef hins vegar Ísland stenst skuldbindingar í landnotkun og myndar inneign samkvæmt uppgjörsreglum þá er unnt að selja umfram landnotkunareiningar til annara ríkja að því gefnu að það sé eftirspurn eftir slíkum einingum.

Síðan má flytja hluta af losunarheimildum úr ETS kerfinu yfir í uppgjörið á samfélagslosun ef sú losun er umfram losunarúthlutanir.

Samkvæmt upplýsingum frá Landi og skógi gætu fleiri sveigjanleikaúrræði verið í boði en þau eru háð því að Ísland ljúki við upptöku nýrrar útgáfu reglugerðar ESB um loftslagsbókhald landnotkunar.

Miðað við núverandi tölur og framreikninga telur Land og skógur að líkur séu á því að Ísland muni standast skuldbindingar í landnotkun á fyrra uppgjörstímabilinu en óvíst að Ísland muni standast skuldbindingar á seinna uppgjörstímabilinu.

Ef ekki tekst að mæta skuldbindingum Íslands með því að draga úr losun, auka bindingu eða nýta sveigjanleikaúrræði þá gæti Ísland þurft að kaupa losunarheimildir af öðrum ríkjum.

UOS hefur gefið út bráðabirgðaútreikninga um skuld upp á 1,7 milljón tonn CO2 ígilda fyrir samfélagslosun á seinna tímabilinu.

Ábyrgð og tækifæri bænda

Af framansögðu er ljóst að landbúnaður ber „óbeint“ ábyrgð á afar stórum hluta af heildarlosuninni. En þar liggja einnig tækifæri bænda. Raunar metur Land og skógur stöðuna þannig að ólíklegt sé að Íslandi muni takast að standa við skuldbindingar sínar á seinna uppgjörstímabilinu 2026-2030 án þátttöku bænda. Jóhann Páll sagði sömuleiðis í sinni kynningunni að langtímaárangur, þegar kemur að losun frá landi, muni ekki nást nema bændur og aðrir landeigendur komi með.

Land og skógur telur bændur vera í kjörstöðu til að auka bindingu og minnka losun frá sínum jörðum.

Í landnotkunarflokknum séu ýmis sóknarfæri, eins og endurheimt votlendis, endurheimt þurrlendis, endurheimt birkiskóga, sjálfbær skógrækt og sjálfbær beitarstýring.

Þannig sé stærstur hluti framræsts lands óræktaður, hafi aldrei verið ræktaður til heyuppskeru eða annarrar uppskeru. Helstu tækifærin í endurheimt votlendis og samdráttar í losun séu því á slíku landi. 

Ýmsir styrkir í boði

Land og skógur veitir styrki til endurheimtar votlendis. Sigurður Loftur Thorlacius, umhverfisverkfræðingur hjá Landi og skógi, segir að ef land er ekki nýtt til ræktunar þá sé best að geyma það blautt, því annars tapi landið smátt og smátt kolefni úr jarðveginum og þar með frjósemi. „Það getur líka verið bændum í hag að endurheimta votlendi á landi sínu því það skýlir landinu betur fyrir þurrkum. Endurheimt votlendis getur aukið fuglalíf, fiskalíf og smádýralíf á svæðinu. Það er bændum og okkur öllum í hag að vistkerfin okkar séu í heilbrigðu ástandi.

Vegna þess að bókhaldsreglurnar kveða á um að hláturgaslosun frá lífrænum jarðvegi sé bókfærð í landbúnaði undir samfélagslosun, þá dregur endurheimt votlendis bæði úr losun frá landnotkun og samfélagslosun.“ 

Í máli ráðherra á kynningarfundinum kom fram að verið væri að þróa fjárhagslega hvata á náttúrumiðaðar aðgerðir á einkalöndum meðal annars á grunni nýrrar reglugerðar sem hann setti fyrr á þessu ári um hvata og stuðningsverkefni í landgræðslu og skógrækt. Reglugerðin býður upp á að tengja hvata við ýmsa nýja þætti, svo sem vernd kolefnisríkra eða líffræðilega fjölbreyttra vistkerfa og gerð heildstæðra landnýtingaráætlana. Hún opnar líka möguleikann á að bændur og landeigendur komi meira að framkvæmd, vöktun og árangursmati verkefna og geti þannig fengið greitt fyrir ákveðna þætti.

Einnig er Land og skógur að ljúka vinnu við aðferðarfræði um endurheimt votlendis sem uppfyllir verklag og staðla þannig að það sé svo hægt að skrá loftslagsávinninginn sem hágæða vottaðar kolefniseiningar til að skapa fjölbreyttari hvata til að fara í þessar aðgerðir. Sigurður segir fé sé fyrst og fremst beitt á að vinna þeirra við vottunarstaðalinn Mýrkol fyrir endurheimt votlendis sé á lokametrunum og á grundvelli hans verði hægt að búa til vottaðar kolefniseiningar fyrir endurheimt votlendis. Kolefniseiningarnar verði síðan hægt að selja eins og aðrar kolefniseiningar á frjálsum markaði.

Endurheimt þurrlendis og sjálfbær skógrækt

Þá segir Sigurður að einnig séu mikil tækifæri fyrir bændur í endurheimt þurrlendis og bændur geti sótt um styrk hjá Landi og skógi fyrir landgræðslu og endurheimt í gegnum verkefnið Bændur græða landið og Landbótasjóð. „Ef hluti landsins er lítið gróinn og jarðvegurinn blásinn upp þá má stunda þar landgræðslu til að endurheimta fyrri landgæði og búa til gott beitiland í framtíðinni.

Þá eru bændur lykilaðilar í sjálfbærri beitarstýringu, að fé sé fyrst og fremst beitt á gróskumikið land sem þolir beit. Á gróskumiklu mólendi og graslendi á steinefnajarðvegi getur beitin aukið bindingu á svæðinu. En forðast ætti að beina fé á svæði sem eru rofin, lítt gróin og með rofabörðum eða berum jarðvegi.“

Sigurður segir enn fremur að ef náttúrulegur birkiskógur er á jörð bænda þá megi auka útbreiðslu hans með því að beina beitinni á önnur svæði því sauðkindin sé dugleg að finna nýgræðing. Bændur geti líka stundað sjálfbæra skógrækt á sínum jörðum en Land og skógur veiti styrki til skjólbeltaræktar og skógræktar á lögbýlum.

Miklir möguleikar skógarbænda

Skógar á Íslandi eru tiltölulega ungir, enn á vaxtarskeiði og binda þar af leiðandi mikið kolefni. Nettóbinding kolefnis í skóglendi á Íslandi var um 569 þúsund tonn CO2-ígilda árið 2025 og hefur 18-faldast á árunum 1990-2025. Sigurður telur mikla möguleika felast í aukinni bindingu með skógrækt til framtíðar. „En þá þurfa að koma til nýgróðursetningar til að halda við þeim hluta skóganna sem er í bindingarfasa og regluleg umhirða núverandi skóga. Í sviðsmynd um þróun skógræktar er gert ráð fyrir að gróðursett sé í 4.000 hektara á ári innan bændaskógræktar og í 1.000 hektara á ári innan kolefnisbindingarverkefna. 

Í forgangsverkefnum stjórnvalda í loftslagsmálum er gert ráð fyrir átaki á árunum 2026–2030 í endurheimt náttúruskóga, 5.000 hektara á ári, meðal annars með gróðursetningu birkieyja og beitarstýringu. Ef þessi sviðsmynd gengur eftir mun binding í skógrækt aukast umtalsvert, en þá þurfa ýmsir þættir að ganga upp, eins og aðgengi að hentugu landi. Þar spila bændur að sjálfsögðu mjög stórt hlutverk.“

Loftslagsstefna, heildarlög og kolefnishlutleysi

Ísland hefur frá árinu 2021 haft lögfest markmið um kolefnishlutleysi eigi síðar en árið 2040. Kolefnishlutleysi telst vera náð þegar losun kolefnis er ekki meiri en sem nemur bindingu þess.

Í viðtali við Spegilinn á Rás 1, eftir að losunarbókhaldið var kynnt, efaðist Jóhann Páll um að markmið um kolefnislaust Ísland fyrir 2040 myndi nást og væri yfirhöfuð raunhæft. Sagðist hann ekki almennilega hafa séð leiðina að því hvernig eigi að láta það ganga upp að ná algjöru kolefnishlutleysi 2040 en halda um leið áfram að vaxa sem samfélag og auka lífskjör á Íslandi. Það væri þó verkefnið fram undan að skilgreina kolefnishlutleysi og um leið meta raunhæfi þessa markmiðs.

Í frumvarpi að nýjum heildarlögum um loftslagsmál, sem er á þingmálaskrá fyrir haustið, er lagt til að ráðherra láti vinna loftslagsstefnu Íslands og leggi hana fram á Alþingi. Stefnan eigi meðal annars að fela í sér töluleg langtímamarkmið og skilgreind milli- og skammtímamarkmiðum sem styðja við framvindu að markmiði um kolefnishlutleysi.

Vinna við loftslagsstefnu er hafin og hófst með samráði á Umhverfisþingi 2025. Í vor var skipaður ráðgefandi stýrihópur vegna samráðs við gerð loftslagsstefnu. Gert er ráð fyrir að meginhluti samráðsins fari fram haustið 2026. Megináherslurnar eru náttúrumiðaðar lausnir, orkuskipti, tækni og nýsköpun, innviðir og sveitarfélög og réttlát umskipti. Á kynningarfundi Jóhanns Páls kom fram að stefnt sé að því að stefnan liggi fyrir í lok árs 2026.