Upphaf búvörusamninga

Fram undan eru samningaviðræður milli bænda og stjórnvalda um nýja búvörusamninga. Þótt þeir feli í sér nútímaleg stjórntæki til stuðnings landbúnaði, eiga búvörusamningar sér langa og merkilega forsögu. Hér er farið yfir þá sögu fram til ársins 1985 en í næsta blaði verður saga undanfarinna áratuga rakin.

Þróun íslensks landbúnaðar frá sjálfsþurftarbúskap yfir í samkomulag bænda, ríkisvalds og markaðar spannar hátt í 150 ár. Þessi þróun hefur verið mótuð af efnahagslegum, pólitískum og samfélagslegum aðstæðum – og er órjúfanlegur hluti sjálfstæðissögu þjóðarinnar.

Stuðning við íslenskan landbúnað má rekja allt aftur til miðrar 19. aldar, þegar stjórnvöld hófu að styðja tæknivæðingu og fræðslu. Styrkir voru m.a. veittir til jarðabóta, búfjárræktar og síðar til stofnunar búnaðarskóla – sem markaði fyrstu tilraunir ríkisins til að efla landbúnað með beinum hætti og byggja upp innviði greinarinnar.

Lengst af snerist búskapur um sjálfsbjargarviðleitni – að sjá fjölskyldunni fyrir nauðsynjum. En á 19. öld jukust tengsl bænda við erlenda markaði. Útflutningur á ull, hrossum og sauðfé til Bretlands gjörbreytti stöðu bænda. Þeir gátu nú selt afurðir sínar fyrir peninga. Á svipuðum tíma voru stofnuð kaupfélög víða um land, sem styrkti verulega stöðu bænda í viðskiptum og drógu úr áhrifum danskra kaupmanna. Þessi þróun byggði ekki aðeins á viðskiptalegum hagsmunum heldur einnig þjóðernisvitund. Sjálfstæði þjóðarinnar var þannig að miklu leyti tengt framþróun landbúnaðarins. Þegar Búnaðarfélag Íslands var stofnað árið 1899 var það því bæði efnahagslegt framfaraskref og þáttur í sjálfstæðisbaráttunni.

Á fyrstu áratugum 20. aldar fór íslenska ríkið að móta formlega stefnu í landbúnaðarmálum. Sett voru jarðræktarlög árið 1923, búfjárræktarlög árið 1931 og mjólkursölulög árið 1934. Markmiðið var að tryggja innlenda framleiðslu og jafna aðstæður bænda – ekki síst eftir efnahagskreppuna á fjórða áratugnum, þegar verðmæti útflutnings hrundi. Í kjölfarið gripu stjórnvöld til nýbýlalaga, framkvæmdaátaks og beins stuðnings við innlendan landbúnað, einkum með hagsmuni fæðuöryggis og búsetu í huga.

Eftir seinni heimsstyrjöldina jókst hlutverk ríkisins í efnahagsmálum og þar á meðal málefnum landbúnaðarins. Með dýrtíðarlögunum 1943 hófust niðurgreiðslur á matvöru, fyrst og fremst til að halda verðbólgu í skefjum og verja kaupmátt almennings. Upphaflega fóru greiðslurnar til afurðastöðva, en síðar var farið að greiða beint til bænda. Árið 1947 var Framleiðsluráð landbúnaðarins stofnað, sem markaði tímamót – bændur fengu þar með formlega aðkomu að stjórnun stuðningskerfisins. Þá var lögfest að bændur skyldu njóta sambærilegra kjara og verkamenn, ákvæði sem enn má finna í núgildandi búvörulögum.

Á sjötta og sjöunda áratugnum jókst framleiðsla mikið vegna tækniframfara og hvata í stuðningskerfinu. Það reyndist þó erfitt og dýrt að taka á þeirri framleiðslu sem var umfram innanlandsneyslu. Því gripu stjórnvöld til aðgerða, meðal annars með kjarnfóðurskatti og búmarki árið 1979, en slíkar takmarkanir reyndust flóknar í framkvæmd og ekki sjálfbærar til lengri tíma.

Stór breyting varð árið 1985 með gildistöku nýrra búvörulaga. Þar var tekin upp sú meginregla að ríkisstuðningur væri bundinn við framleiðslu sem væri innan ákveðins ramma, svonefnds fullvirðisréttar. Hver framleiðandi fékk viðurkenndan rétt til að framleiða tiltekið magn og fékk stuðning í samræmi við það. Þetta fyrirkomulag átti að draga úr umframframleiðslu, auka gagnsæi og stuðla að stöðugleika í verðmyndun og framleiðslu. Samningar á grundvelli þessara laga, sem gerðir voru 1985 og 1987, lögðu aukna áherslu á hagræna nýtingu og aðlögun að breyttum aðstæðum. Þar með hófst nýr kafli í stuðningskerfi landbúnaðar – með samningsbundnum búvörusamningum sem byggja á skýrum markmiðum og forsendum.

Sagan sýnir að stuðningur við landbúnað hefur aldrei verið einhlítur. Hann hefur þróast í takt við breyttar þarfir samfélagsins – hvort sem um ræðir sjálfstæðisbaráttu, fæðuöryggi eða framleiðslustýringu. Við mótun nýrra búvörusamninga skiptir máli að horfa til þessarar sögu. Núverandi kerfi er afurð áratugalangrar reynslu og pólitískrar sýnar.

Árangur búvörusamninga verður ekki einungis metinn með hagfræðilegum mælikvörðum. Þeir þurfa að endurspegla hlutverk landbúnaðarins í samfélaginu – þar sem matvælaöryggi, byggðamál og umhverfissjónarmið hafa sívaxandi vægi. Umfram allt snýst þetta þó um afkomu bænda og hagsmuni neytenda. Spurningin sem við stöndum frammi fyrir er einföld: Hvað viljum við að íslenskur landbúnaður standi fyrir – og hvers konar stuðningskerfi þjónar þeim markmiðum best?