Fæðuöryggi sem innviður norðurslóðasamfélaga

Áhersla á fæðuöryggi , viðnámsþrótt og öryggi grunninnviða samfélagsins hefur á síðustu misserum orðið sífellt meira áberandi í opinberri stefnumótun stjórnvalda. Í nýjum áherslum ríkisstjórnarinnar hefur verið lögð sérstök áhersla á að styrkja innviði, meta kerfislæga áhættu og efla viðnámsþrótt samfélagsins í heild. Samtök iðnaðarins, atvinnulífið og fjölmargir hagsmunaaðilar hafa jafnframt bent á að matvælakerfið sé órjúfanlegur hluti slíkrar stefnu – rétt eins og orka, flutningskerfi og aðrir grunnþættir samfélagsins.

Á árinu hefur undirrituð verið með innlegg á þremur ráðstefnum þar sem þessi mál voru til umfjöllunar: Iðnþingi í Hörpu, Circumpolar Agricultural Association Conference í Tromsø og NØK 75-års Fagkonferanse í Osló. Á þessum vettvöngum hefur sjónum einkum verið beint að sérstöðu norðurslóða, raunverulegum sviðsmyndum og mikilvægi þess að viðhalda innlendri framleiðslu sem hluta af viðnámsþrótti og fæðuöryggi samfélaga.

Í ljósi þessarar þróunar og boðaðrar áherslu stjórnvalda á málaflokknum er mikilvægt að umræðan hér heima byggi á alþjóðlegum viðmiðum og skýrri notkun hugtaka.

Hvað fæðuöryggi er – og er ekki

Í alþjóðlegum viðmiðum FAO og OECD byggir fæðuöryggi á fimm grunnstoðum: framboði, aðgengi, nýtingu, stöðugleika og seiglu. Þetta eru kerfisþættir sem meta hæfni samfélags til að tryggja fólki nægan og aðgengilegan mat, bæði í eðlilegum aðstæðum og við áföll. Í norðlægum ríkjum eru það einkum seigla, orka, innviðir, aðfangaleiðir og mannauður sem ráða úrslitum.

Íslensk umræða hefur stundum horft um of til einfaldra stærða á borð við innflutningshlutföll eða birgðir á heimilum. Slík viðmið skipta máli fyrir viðbúnað og almannavarnir en segja lítið um eiginlegt fæðuöryggi. Fæðuöryggi felst ekki í birgðahaldi heldur í hæfni samfélags til að framleiða, vinna, dreifa og geyma matvæli – með traustum grunninnviðum sem haldast órofnir þegar á reynir.

Sérstaða Íslands og norðurslóða

Íslensk matvælaframleiðsla hefur sýnt mikla seiglu gegnum tíðina. Áföll á borð við efnahagshrunið 2008, heimsfaraldurinn og truflanir í innflutningi og alþjóðlegum aðfangakeðjum hafa ítrekað sýnt að kerfið getur staðið af sér bæði fyrirsjáanlega erfiðleika og það sem áhættufræðin kallar svarta svani – óvænta, ólíklega en kerfislega afdrifaríka atburði.

Röskun á aðfangaleiðum í kjölfar innrásarinnar í Úkraínu var skýr áminning um þetta; ekki aðeins fyrir Ísland heldur einnig fyrir stór iðnaðarhagkerfi á borð við Þýskaland og fleiri ESBríki, sem urðu snögglega vör við veikleika í eigin kerfum. Strax árið 2022 varð þessi kerfisáhætta að meginumræðuefni víða, meðal annars á grundvelli norrænna greininga um útsetningu matvælakerfa fyrir áföllum.

Að íslensk framleiðsla hélt áfram að starfa við slíkar aðstæður er ekki tilviljun heldur afleiðing samverkandi þátta: endurnýjanlegrar orku, stuttra aðfangaleiða og faglegs mannauðs.

Á norðurslóðum byggir þessi seigla jafnframt á því sem fæðuöryggisfræði hefur nefnt lived capacity, þ.e. reynslugeta samfélaga: sú uppsafnaða færni og staðbundna þekking sem verður til í samfélögum sem lifa og starfa við krefjandi aðstæður. Slík reynslugeta verður ekki flutt milli landa með einföldum aðgerðum; hún verður til í daglegum rekstri, aðlögun og samfelldri búsetu. Þetta er þáttur sem mörg ríki, m.a. Kanada og Finnland, leggja mikla áherslu á í eigin greiningum á fæðuöryggi.

Réttur alþjóðasamanburður skiptir máli

Í samanburði við önnur norðurslóðaríki sést að þau styðjast við fjölbreytt stjórntæki til að tryggja stöðugleika og framleiðslugetu. Í Kanada byggir mjólkur-, eggjaog alifuglarækt á svokölluðu supply management-kerfi þar sem framleiðsluréttur, verðstöðugleiki og markaðsaðgangur eru hluti af breiðari stefnu um fæðuöryggi og dreifða búsetu. Kerfið er ekki hannað til að ýta undir ákveðna framleiðslu heldur til að draga úr sveiflum og viðhalda rekstrarskilyrðum í krefjandi loftslagi.

Í Noregi hefur verið byggt upp stöðugt stuðningskerfi með hliðsjón af landfræðilegum áskorunum og norðurslóðaskilyrðum. Finnland hefur flokkað fæðuöryggi sem þátt í varnarmálum – sem endurspeglar hversu mikilvæg innlend framleiðsla er þar í landi fyrir seiglu matvælakerfisins.

Þegar litið er til Evrópusambandsins er mikilvægt að hafa í huga að sameiginlega landbúnaðarstefnan (CAP) felur bæði í sér tekjustuðning til bænda og verndaraðgerðir á ytri mörkum. ESB beitir tollum og innflutningstakmörkunum á fjölmarga vöruflokka, mun fleiri en Ísland, og eru þessar aðgerðir hluti af því að tryggja stöðugt rekstrarumhverfi, framleiðslugetu og fæðuöryggi innan sambandsins.

Meginstoð CAP er svokallaður decoupled-stuðningur, sem er ekki bundinn við framleiðslu ákveðinna afurða – hvorki korns né búfjárfóðurs – heldur byggir á skilyrðum um landnýtingu, umhverfisvernd, grunnvatnsvernd og loftslagsaðgerðir. Þessi stuðningur er þó einnig ætlaður til að tryggja að landbúnaður geti starfað með eðlilegum stöðugleika og viðhaldið innlendri framleiðslugetu. Hvað framleitt er innan bús er hins vegar ákvörðun bænda sjálfra innan ramma markaðsaðstæðna og innviða.

Af þessum ástæðum er óvarlegt að draga einfaldar ályktanir um að stuðningskerfi ESB henti sem tæki til að örva afmarkaðar framleiðslugreinar hér á landi. Staða Íslands sem norðurslóðaríkis – með ólíkar aðfanga-, landnýtingar- og loftslagsforsendur en miðlæg svæði Evrópu – kallar á sérhæfða nálgun sem byggir á eigin kerfisforsendum.

________________________

Hvernig styrkja má umræðuna til framtíðar

Í ljósi reynslu norðurslóðaríkja og boðaðrar áherslu stjórnvalda á viðnámsþrótt er ljóst að íslensk umræða um fæðuöryggi þarf að byggja á alþjóðlegum viðmiðum og skýrri notkun hugtaka. Mikilvægt er að aðgreina fæðuöryggi frá viðbúnaði og neyðarbirgðum, þar sem þessir þættir sinna ólíkum hlutverkum innan kerfisins.

Stefnumótun á þessu sviði þarf að leggja aukna áherslu á kerfislæga þætti: orku, aðfangaöryggi, landnýtingu, mannauð, reynslugetu samfélaga og innbyggða framleiðslugetu. Án slíkrar heildarsýnar er hætta á að umræðan verði of þröng og byggi á einni breytu – hvort sem það er innflutningshlutfall, framleiðslumagn eða birgðir.

Leiðarljós til framtíðar

1. Innlend matvælaframleiðsla er innviður þjóðaröryggis, ekki einungis efnahagsmál.
2. Orka og matvæli eru samverkandi kerfi sem verða að vera stöðug og áreiðanleg.
3. Mannauður, þekking og reynslugeta samfélaga eru grunnþættir seiglu matvælakeðjunnar. 
4. Aðgreina þarf skýrt á milli fæðuöryggis og neyðarbirgða, sem sinna ólíkum hlutverkum.
5. Stefnumótun þarf að byggja á alþjóðlegum viðmiðum og reynslu norðurslóða, en ekki á einfaldaðri túlkun eða óvarlegum samanburði.

Lokaorð

Á endanum er fæðuöryggi ekki spurning um birgðir eða hlutföll, heldur um það hvort samfélagið býr yfir þeirri getu og seiglu sem þarf til að standa af sér áföll.

Það er sú sýn sem þarf að leiða umræðuna á Íslandi – nú og á komandi árum.