Sterk rök fyrir sérlausnum fyrir landbúnað

Davíð Þór Björgvinsson er lögmaður á Thales lögfræðiþjónustu og fyrrverandi dómari við Mannréttindadómstól Evrópu. Hann bregst hér við nokkrum spurningum er varða eignarhald og nýtingu auðlinda.

Sérfræðingar og embættismenn sem hafa setið við samningaborð ESB fyrir önnur lönd, t.a.m. Finnland, hafa nefnt að Evrópusambandið sé ekki hrifið af því að gefa varanlegar undanþágur eða breyta reglum en séu frekar til í að veita undanþágur til skemmri tíma til aðlögunar. Er raunhæft að Ísland fái varanlegar undanþágur eða sérreglur um kaup erlendra aðila á landi og auðlindum með aðild að ESB? Falla okkar núverandi reglur úr gildi við inngöngu?

„Gildandi reglur um rétt EESborgara, og þar með ESB-borgara, til að eignast fasteignir hér á landi taka þegar mið af skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum. Rétturinn er þó ekki ótakmarkaður og íslenskar reglur um fasteignakaup gilda áfram að því marki sem þær samrýmast EESréttinum. Reglugerð nr. 702/2002 fjallar sérstaklega um rétt þeirra sem falla undir EES-samninginn til að öðlast eignarrétt eða afnotarétt yfir fasteignum.

Ef spurningin er hins vegar hvort unnt sé að þrengja þessar reglur frá því sem leiðir af EES- og ESBrétti, til dæmis með því að veita íslenskum ríkisborgurum eða búsettum einstaklingum sérstakan forgang, yrði það að samræmast reglum um frjálsa för, staðfesturétt og frjálst flæði fjármagns. Slíkar takmarkanir geta verið heimilar í ákveðnum tilvikum ef þær byggjast á lögmætum almannahagsmunum og eru málefnalegar, nauðsynlegar og hóflegar.

Það er þó ekki útilokað að Ísland gæti samið um sérreglur í aðildarsamningi. Fordæmi eru fyrir varanlegum sérlausnum í aðildarsamningum, þar á meðal sérstökum reglum um fasteignakaup á Álandseyjum. Þar er þó um að ræða sérstöðu sem byggist á sérstakri stjórnskipunar- og þjóðréttarlegri stöðu eyjanna. Væntanlega yrði því rétt að líta á slíka undanþágu eða sérlausn sem samningsmarkmið, fremur en rétt sem Ísland gæti gengið að vísu.

Núgildandi reglur um landakaup myndu heldur ekki sjálfkrafa falla úr gildi við aðild að ESB. Þær myndu halda gildi sínu að því marki sem þær samrýmast skuldbindingum Íslands samkvæmt ESB-rétti. Ákvæði sem væru ósamrýmanleg ESB-rétti yrðu hins vegar að víkja eða breytast. Þetta er því ekki spurning um að allar íslenskar reglur um landakaup hyrfu á aðildardegi, heldur um hvaða reglur gætu áfram gilt.“

Getur Evrópusambandið krafist þess að vatn, jarðhiti og rafmagn sé notað á ákveðinn hátt/á ákveðnum stöðum? T.d. ef upp koma aðstæður sem virkja klausuna um samstöðu í orkumálum (e. principle of energy solidarity)?

„Nei, ekki með vísan til principle of energy solidarity einnar. ESB getur ekki á grundvelli þeirrar meginreglu einnar skipað Íslandi að virkja tiltekna vatnsafls- eða jarðvarmaauðlind, virkja tiltekin vatnsföll eða leggja sæstreng til að flytja raforku til annarra ESB-ríkja. Samkvæmt 194. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins er orkusamstaða eitt af grundvallarmarkmiðum orkustefnu ESB. Evrópudómstóllinn hefur jafnframt staðfest að meginreglan hafi raunverulegt lagalegt vægi og geti haft áhrif á mat á lögmæti ákvarðana ESB í orkumálum. Í máli Germany v Poland um OPAL-gasleiðsluna komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að ákvarðanir á sviði orkustefnu ESB yrðu að taka mið af orkusamstöðunni.

Á móti kemur að 194. gr. setur skýr mörk. Þar segir sérstaklega að ráðstafanir ESB megi ekki hafa áhrif á rétt aðildarríkis til að ákveða skilyrði nýtingar eigin orkuauðlinda, val milli orkugjafa og almenna uppbyggingu orkukerfisins, með þeim fyrirvara sem leiðir af öðrum ákvæðum sáttmálanna.

Þetta skiptir sérstaklega máli fyrir Ísland. ESB gæti því ekki einfaldlega sagt: „Vegna orkukreppu verðið þið að virkja þessa auðlind og leggja sæstreng til Evrópu“ og byggt slíka kröfu eingöngu á orkusamstöðureglunni.

Réttara er því að segja að orkusamstaðan geti haft áhrif á framkvæmd sameiginlegra orkureglna og ákvarðanir sem falla innan valdsviðs ESB, en hún felur ekki í sér almennt vald ESB til að ráðstafa íslenskum náttúruauðlindum eða ákveða hvaða virkjanir skuli reistar.“

Hvaða skyldur munum við bera gagnvart ESB þegar kemur að auðlindum?

„Við aðild að ESB myndi Ísland áfram fara með eignarhald á eigin náttúruauðlindum og ráða í grundvallaratriðum hvernig eignarhaldi á þeim er háttað. Í 345. gr. sáttmálans um starfshætti ESB segir að sáttmálarnir raski ekki reglum aðildarríkja um eignarhald.

Á sviði orkumála er þetta enn skýrara. Í 194. gr. er sérstaklega tekið fram að aðildarríki haldi rétti sínum til að ákveða skilyrði nýtingar eigin orkuauðlinda, val milli orkugjafa og almenna uppbyggingu orkukerfisins.

Þetta þýðir þó ekki að Ísland hefði ótakmarkað svigrúm til að nýta auðlindir án tillits til ESB-réttar. Ísland myndi þurfa að fara eftir sameiginlegum reglum sem tengjast auðlindanýtingu, meðal annars um umhverfisvernd, samkeppni, ríkisaðstoð og innri orkumarkaðinn, eftir því sem við ætti.

ESB gæti því sett reglur sem hafa áhrif á það hvernig auðlindir eru nýttar án þess að taka yfir eignarhald þeirra. Aðalatriðið er því að Ísland myndi ekki afhenda ESB eignarhald á náttúruauðlindum sínum við aðild. Hins vegar myndu íslensk stjórnvöld þurfa að nýta eignar- og stjórnsýsluheimildir sínar innan þeirra marka sem leiðir af sameiginlegum reglum ESB.“

Hvað verður um auðlindir sem fylgja jörðum ef þær eru keyptar, svo sem vatnsréttindi? Getur Ísland sett reglur sem koma í veg fyrir að auðlindir séu keyptar þó að land sé keypt? Og gæti ríkið þannig haldið auðlindum í þjóðareigu?

„Þegar jörð er seld fylgja henni almennt þau fasteignaréttindi sem löglega tilheyra eigninni, þar á meðal vatnsréttindi eftir því sem við á. Í lögum nr. 19/1966 er sérstaklega vísað til vatnsréttinda sem fasteignaréttinda. Það þarf þó að skoða í hverju tilviki hvaða réttindi fylgja tiltekinni jörð, hvernig þau eru skráð og hvort sérstakar reglur gilda um þau. Ísland getur sett reglur um eignarhald og nýtingu einstakra auðlinda, enda segir 345. gr. sáttmálans um starfshætti ESB að sáttmálarnir raski ekki reglum aðildarríkja um eignarhald. Það ákvæði þýðir þó ekki að allar reglur um eignarhald séu sjálfkrafa undanþegnar öðrum reglum ESB, til dæmis um frjálsa för fjármagns, samkeppni eða grundvallarréttindi.

Því væri hugsanlega hægt að setja reglur sem skilja ákveðin auðlindaréttindi frá eignarhaldi á jörðinni eða gera kaup og nýtingu þeirra háð sérstökum skilyrðum. Einnig er hægt að ákveða með lögum að tiltekin auðlind eða auðlindaréttindi séu í opinberri eigu, eftir því sem stjórnarskrá og aðrar réttarreglur heimila. Þannig gæti ríkið, að uppfylltum viðeigandi skilyrðum, haldið tilteknum auðlindum eða auðlindaréttindum í opinberri eða þjóðareigu, þótt landið sjálft væri í einkaeigu. Þetta er á valdi íslenska löggjafans (innan marka stjórnarskrár) að skipa þessum málum, ekki ESB réttar.

Hins vegar þyrftu slíkar reglur að samræmast öðrum reglum ESB. Sérstaklega gæti reynt á frjálst flæði fjármagns og jafnræði gagnvart aðilum frá öðrum aðildarríkjum. Nákvæm útfærsla væri því mjög mikilvæg. Á Íslandi gilda þegar margvíslegar reglur um auðlindir og tengsl þeirra við eignarrétt að landi. ESB-aðild myndi ekki sjálfkrafa afnema þær reglur, en þær þyrftu áfram að samræmast þeim skuldbindingum sem leiða af ESB-rétti.“

Gætu íslensk stjórnvöld enn sett sérstakar reglur um vernd ræktanlegs lands og takmarkað að land fari úr landbúnaðarnotkun með ESB-aðild? Væri hægt að takmarka að t.d. stór fyrirtæki keyptu upp mikið magn ræktunarlands?

„Já. Ísland gæti áfram sett reglur til að vernda ræktanlegt land og stuðla að því að land haldist í landbúnaðarnotkun. Framkvæmdastjórn ESB hefur sérstaklega tekið fram að aðildarríki geti haft lögmæta hagsmuni af því að halda landbúnaðarlandi í landbúnaðarnotkun, koma í veg fyrir óhóflega samþjöppun landareigna og spákaupmennsku og viðhalda lífvænlegum landbúnaði. Sjá Commission Interpretative Communication on the Acquisition of Farmland and European Union Law – EUR-Lex.

Hins vegar falla kaup á landbúnaðar- landi undir reglur ESB, meðal annars um frjálst flæði fjármagns og bann við mismunun eftir þjóðerni. Takmarkanir þurfa því að byggjast á lögmætum markmiðum og vera málefnalegar, nauðsynlegar og hóflegar.

Því væri ekki einfaldlega hægt að banna fyrirtækjum frá öðrum ESBríkjum að kaupa land. Hins vegar gætu íslensk stjórnvöld sett almennar reglur sem gilda jafnt um íslenska og erlenda aðila, til dæmis reglur um hámarksstærð landareigna, skilyrði um að land sé áfram í landbúnaðarnotkun eða ráðstafanir gegn óhóflegri samþjöppun. Því gæti Ísland haft verulegt svigrúm til að takmarka stórfelld uppkaup og samþjöppun ræktunarlands, en útfærslan þyrfti að samrýmast ESB-rétti.“

Landbúnaður er hluti af innviðum þjóðarinnar og gegnir lykilhlutverki í matvælaöryggi. Vegna aukins innflutnings og breyttra reglugerða er talað um mögulega fækkun bænda og að innlend framleiðsla dragist saman til muna. Hvaða áhrif mun landbúnaðarstefna Evrópusambandsins hafa á getu Íslands til að tryggja eigin framleiðslu?

„Landbúnaðarstefna ESB myndi ekki sjálfkrafa draga úr getu Íslands til að tryggja eigin matvælaframleiðslu, en aðild myndi breyta þeim ramma sem íslenskur landbúnaður starfar innan ef landbúnaðarstefnan (CAP) er samþykkt óbreytt. Stefnan er sameiginleg stefna allra aðildarríkja og felur meðal annars í sér tekjustuðning, markaðsaðgerðir og stuðning við dreifbýlisþróun. Aðild myndi því færa íslenskan landbúnað inn í það kerfi, samkvæmt þeim skilmálum og fjármögnun sem samið yrði um.

Á móti kæmi aukin samkeppni á innri markaði ESB. Það gæti reynst íslenskum landbúnaði erfitt, sérstaklega vegna smæðar íslenska markaðarins, fjarlægðar frá mörkuðum og hás framleiðslukostnaðar. Það er því ekki hægt að segja fyrir fram að CAP myndi annaðhvort styrkja eða veikja íslenska matvælaframleiðslu; áhrifin myndu ráðast mikið af aðildarskilmálunum, stuðningskerfinu og því hvernig íslensk stjórnvöld nýttu það svigrúm sem CAP veitir.

Sérstaða Íslands sem norðlægs landbúnaðarsvæðis gæti orðið mikilvægt samningsmál. Í aðildarsamningi Finnlands og Svíþjóðar var tekið sérstakt tillit til erfiðra loftslagsskilyrða og heimilaður langtímastuðningur við landbúnað á tilteknum norðlægum svæðum. Samkvæmt 142. gr. aðildarlaganna var heimilað að veita langtímastuðning í sérstökum svæðum þar sem loftslagsskilyrði gerðu landbúnað sérstaklega erfiðan.

Ísland gæti því fært sterk rök fyrir sérstakri lausn fyrir íslenskan landbúnað, með hliðsjón af loftslagi, landfræðilegri einangrun, stuttu vaxtartímabili og öðrum sértækum aðstæðum. En það væri samningsmarkmið, ekki réttur sem Ísland gæti gengið að vísu.“

Hvaða áherslur þyrftum við að ganga með inn í samningsviðræður þegar kemur að bæði eignarhaldi og nýtingu auðlindanna okkar?

„Ef já yrði niðurstaðan 29. ágúst ætti fyrsta verkefni forystumanna í íslenskum landbúnaði að vera að setja fram sjónarmið sín um lykilhagsmuni og samningsmarkmið sem hafa ætti að leiðarljósi. Það er erfitt fyrir mig að svara því nákvæmlega hverjar áherslur bænda ættu að vera; þeir þekkja hagsmuni sína og stöðu miklu betur sjálfir. En vegna spurningarinnar nefni ég nokkur atriði:

Áherslu á matvælaöryggi, viðhald innlendrar framleiðslu og sérstöðu íslensks landbúnaðar. Mikilvægt væri að tryggja nægilegt svigrúm til að styðja við búskap á Íslandi, þar sem loftslag, landfræðileg einangrun, stutt vaxtartímabil og lítill markaður skapa óvenjuleg rekstrarskilyrði.

Ísland ætti að sækjast eftir sérlausn eða sérstökum stuðningsheimildum sem taka mið af þessum aðstæðum, meðal annars með hliðsjón af þeim lausnum sem samið var um fyrir Finnland og Svíþjóð við aðild þeirra að ESB. Þar var heimilaður langtímastuðningur við landbúnað á tilteknum norðlægum svæðum þar sem loftslagsskilyrði gera landbúnað sérstaklega erfiðan.

Einnig væri eðlilegt að huga að aðlögunartíma vegna aukinnar samkeppni, stuðningi við viðkvæmar búgreinar og úrræðum sem gera íslenskum landbúnaði kleift að aðlagast nýju samkeppnisumhverfi. Framkvæmdastjórn ESB bendir sjálf á að aðildarviðræður um landbúnað taki meðal annars til framtíðar CAPstuðnings og aðlögunarráðstafana vegna sérstöðu landbúnaðar viðkomandi ríkis.

Hvað varðar eignarhald og nýtingu lands og auðlinda ætti jafnframt að leggja áherslu á að halda sem mestu svigrúmi til að vernda landbúnaðarland, koma í veg fyrir óhóflega samþjöppun jarða og tryggja að auðlindir sem teljast þjóðhagslega mikilvægar verði áfram undir íslenskri stjórn og eignarhaldi, innan þeirra marka sem ESB- réttur leyfir.

Heildarmarkmiðið ætti að vera að tryggja að íslenskur landbúnaður verði áfram burðarás matvælaöryggis í landinu, jafnframt því sem samið verði um raunhæfan aðlögunarramma að sameiginlegum markaði og sameiginlegri landbúnaðarstefnu ESB.“