Framhald viðræðna við Evrópusambandið í ljósi sögunnar
Þegar aðildarviðræður Íslands við Evrópusambandið hófust á árunum 2009–2010 var strax ljóst að landbúnaðarmál yrðu meðal þeirra málaflokka þar sem reyndi á grundvallaratriði. Starfsumhverfi íslensks landbúnaðar mótast af norðlægri legu landsins, einangruðum búfjárstofnunum og því að framleiðslan miðar fyrst og fremst að því að þjóna innanlandsmarkaði og styðja byggð um land allt.
Undirbúningsvinna Bændasamtakanna
Bændasamtök Íslands hófu strax umfangsmikið undirbúningsstarf á eigin forsendum. Regluverk sambandsins á sviði landbúnaðar var tekið kerfisbundið til skoðunar og farin var sérstök ferð til Finnlands til að kynnast reynslu bænda þar í landi af aðildarferlinu á sínum tíma. Á sama tíma var unnin fræðileg greining á regluverkinu sjálfu þar sem farið var yfir landbúnaðarlöggjöf Evrópusambandsins og EES-samningsins með það að markmiði að meta hvaða áhrif hún hefði á íslenskt kerfi. Þar var grunnurinn lagður með samstarfi við Stefán Má Stefánsson lagaprófessor við Háskóla Íslands og riti hans sem ber heitið: Landbúnaðarlöggjöf Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins.
Sérstök áhersla var lögð á að greina þau atriði í aðildarsamningi Finnlands sem lúta að heimildum fyrir sérstakar stuðningsaðgerðir til landbúnaðar í norðurhluta landsins. Til þeirra var og er oftsinnis vitnað sem dæmis um sérlausnir innan Evrópusambandsins. Við nánari greiningu kom í ljós að um tímabundnar eða skilyrtar ráðstafanir var að ræða innan ramma sameiginlegrar landbúnaðarstefnu, en ekki varanleg frávik frá meginreglum hennar. Þær byggja á heimildum sem eru háðar reglubundinni endurskoðun og samþykki innan stofnana sambandsins. Hér er því ekki að finna fyrirmynd sem veitir traustan grundvöll fyrir kröfum um varanlegar undanþágur fyrir íslenskan landbúnað.
Varnarlínur Bændasamtaka Íslands
Á þessum grunni voru mótaðar svokallaðar varnarlínur Bændasamtaka Íslands, sem samþykktar voru á Búnaðarþingi árið 2011. Þetta voru lágmarkskröfur í hugsanlegum aðildarsamningi og byggðu á þeirri afstöðu að hagsmunir íslensks landbúnaðar væru betur tryggðir utan Evrópusambandsins. Mikilvægt er að halda til haga að ráðherra málaflokksins gerði þær að sínum í ríkisstjórn Íslands og kynnti þær opinberlega í apríl 2011.
Í þeim fólst meðal annars krafa um vernd dýraheilbrigðis, ríkisstyrki, tollvernd og fjárhagslega vernd fyrir bændur vegna mögulegs verðfalls á eignum kæmi til aðildar. Sameiginlegt einkenni þeirra var skýrt: þær gerðu ráð fyrir varanlegum undanþágum frá meginreglum regluverks Evrópusambandsins. Þær voru því ekki samningatækni heldur skilgreining á þeim mörkum sem Bændasamtökin höfðu greint að ekki mætti fara yfir án þess að gengið yrði á hag íslenskra bænda.
Samanburður á regluverki Íslands og ESB
Á sama tíma fór fram svokallað rýniferli á vegum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Í rýniskýrslu fyrir landbúnaðarkaflann kemur fram að stuðningskerfi íslensks landbúnaðar sé „ekki í samræmi við reglur ESB“. Sama orðalag er notað um fleiri þætti, svo sem framleiðslustýringu í mjólkurframleiðslu. Í skýrslunni er jafnframt bent á að framkvæmd sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar krefjist sérstakrar stjórnsýslulegrar uppbyggingar, þar á meðal viðurkenndrar greiðslustofnunar og eftirlitskerfis sem standist úttektir framkvæmdastjórnarinnar.
Í rýniskýrslu um matvælaöryggi og dýraheilbrigði segir meðal annars að bann við innflutningi lifandi dýra sé „í ósamræmi við regluverkið“ (not in line with the acquis). Hér er ekki um pólitískt mat að ræða heldur lagalega niðurstöðu sem hefur grundvallarþýðingu.
Frjálst flæði dýra er hluti af grunnregluverki ESB
Í rétti Evrópusambandsins falla lifandi dýr undir hugtakið „vara“ í skilningi sáttmálans. Evrópudómstóllinn hefur skilgreint hugtakið vítt sem vörur sem hægt er að meta til fjár og eru viðfang verslunar. Lifandi dýr falla augljóslega þar undir og lúta því reglum um frjálsa vöruflutninga samkvæmt 34. og 35. grein TFEU.
Þessar reglur hafa bein réttaráhrif, sem þýðir að einkaaðilar – fyrirtæki eða einstaklingar – geta byggt á þeim fyrir dómstólum. Þetta hefur verið staðfest í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins frá upphafi, meðal annars í Van Gend en Loos, þar sem viðurkennt var að sáttmálinn skapi réttindi sem einstaklingar geta beitt fyrir dómstólum.
Af þessu leiðir að bann eða takmarkanir á innflutningi lifandi dýra geta fallið undir bann við hindrunum á vöruflæði. Dómstóllinn hefur í dómaframkvæmd sinni lagt til grundvallar að slíkar ráðstafanir teljist almennt hindranir á vöruflæði, og túlkað heimildir til undanþága frá þeirri meginreglu þröngt.
Sama gildir um aðgerðir sem byggja á dýraheilbrigðissjónarmiðum. Evrópudómstóllinn hefur ítrekað tekið fram að aðildarríki hafi svigrúm til að vernda heilsu dýra, en slíkar ráðstafanir mega ekki ganga lengra en nauðsyn krefur og mega ekki fela í sér dulbúnar viðskiptahindranir.
Ef Ísland yrði aðili að Evrópusambandinu gæti aðili sem telur sig verða fyrir tjóni vegna innflutningshafta – hvort sem það er erlendur aðili eða íslenskur búfjárræktandi – leitað til dómstóla og byggt á reglum innri markaðarins. Slíkt mál gæti farið fyrir innlenda dómstóla en endað með álitsbeiðni til Evrópudómstólsins. Reglur um innflutning lifandi dýra eru því ekki samningsatriði heldur hluti af réttarkerfi sem einstaklingar geta virkjað.
Samningahópar stjórnvalda
Bændasamtökin áttu fulltrúa í nokkrum samningahópum stjórnvalda á þessum tíma, þar á meðal þrjá í hópnum um landbúnað. Fjöldi funda var haldinn og farið yfir fjölmörg mál. Á þessum fundum komu fulltrúar stjórnvalda fram með vísanir í „fyrirmyndir“ innan Evrópusambandsins, einkum svæði sem skilgreind eru sem outermost regions – eða það sem kalla má eyjar og úthéruð, svo sem Azoreyjar, Kanaríeyjar og Madeira. Þetta eru landfræðilega afskekkt svæði sem njóta sérstakra stuðningsaðgerða og eru almennt efnahagslega veikari en ríkin sem þau tilheyra. Í tilviki Íslands er hins vegar um heilt ríki að ræða sem er efnahagslega margfalt sterkara en þessi svæði.
Varnarlínur Bændasamtakanna voru leiðarljós fulltrúa þeirra í starfi samningahópanna. Þegar kom fram á árið 2012 létu þeir reyna á kröfu um að tollvernd yrði áfram gagnvart innflutningi í samræmi við varnarlínurnar. Svarið var að slík krafa yrði ekki lögð fram, þar sem hún væri talin óraunhæf. Í kjölfarið hættu samtökin þátttöku í starfi hópsins. Þarna raungerðist varnarlína samtakanna: ef ekki var talið raunhæft að leggja fram kröfu um tollvernd, þá var svigrúmið í raun fyrirfram afmarkað.
Framhald viðræðna nú
Viðræður um málefni landbúnaðar hófust aldrei formlega á sínum tíma þar sem opnunarskilyrði ESB voru ekki uppfyllt. Íslensk stjórnvöld hættu síðan sjálf viðræðunum í ársbyrjun 2013.
Sú spurning sem nú er reist um framhald viðræðna verður ekki svarað án þess að horft sé til þessarar reynslu. Hún sýnir að um er að ræða ferli sem byggir ekki eingöngu á pólitískum vilja heldur á regluverki og forsendum sem að verulegu leyti liggja fyrir. Því þarf að svara í upphafi spurningunni, erum við tilbúin að taka þau skref sem þarf til að uppfylla kröfur um aðlögun að regluverki ESB.
Höfundur er hagfræðingur.
