Sérlausnin sem Írland féll á

- Um einkavaldsvið ESB, Írland og stjórnskipulegar forsendur umræðunnar

Í umræðu um mögulegar sérlausnir innan Evrópusambandsins er gjarnan gengið út frá því að hægt sé að „tryggja“ ákveðin réttindi með samningum. Nýleg þróun í sjávarútvegsmálum Írlands gefur tilefni til að skoða hvaða lagalegu forsendur liggja að baki slíkum fullyrðingum.

Kjarni málsins er ekki pólitískur heldur stjórnskipulegur.

Einkavaldsvið sambandsins og mörk sérlausna

Til að skilja eðli mögulegra sérlausna á sviði sjávarútvegs þarf að horfa til 3. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (TFEU).

Í þeirri grein eru talin upp þau svið þar sem sambandið hefur það sem kallast einkavaldsvið (exclusive competence). Það merkir að aðeins sambandið getur sett bindandi reglur á viðkomandi sviði. Aðildarríkin geta ekki sett sjálfstæða löggjöf nema að því marki sem þeim er falið að framkvæma ákvörðun sambandsins.

Í 3. gr. eru meðal annars nefnd:

• tollabandalag,
• samkeppnisreglur innri markaðar,
• myntstefna fyrir ríki sem taka upp evru,
• verndun lífríkis hafsins innan ramma sameiginlegrar sjávarútvegsstefnu,
• og sameiginleg viðskiptastefna.

Sameiginlega sjávarútvegsstefnan fellur því skýrt undir einkavaldsvið sambandsins. Það hefur verulegar stjórnskipulegar afleiðingar. Á þessum sviðum er ákvörðunarvald framselt til sambandsins á grundvelli sáttmálans sjálfs. Ríkin taka þátt í ákvörðunartöku innan stofnanakerfisins, en sem hluti af sameiginlegu regluverki þar sem í mörgum tilvikum gildir meirihlutaregla.

Þetta skiptir máli þegar rætt er um sérlausnir. Varanleg undanþága frá sviði sem fellur undir einkavaldsvið myndi í reynd fela í sér breytingu á sjálfum sáttmálanum. Slík breyting krefst samhljóða samþykkis allra aðildarríkja og fullgildingar samkvæmt stjórnarskrárreglum hvers ríkis.

Eftir stækkun sambandsins árið 2004 og sérstaklega eftir gildistöku Lissabon-sáttmálans eru ekki þekkt dæmi um að aðildarríki hafi fengið varanlega, sáttmálafesta undanþágu frá sviði sem skilgreint er innan einkavaldsviðs sambandsins samkvæmt 3. gr. TFEU.

Það þýðir ekki að engar aðlögunarráðstafanir eða tímabundnar lausnir hafi verið veittar. En slíkar ráðstafanir hafa verið innan ramma stefnumótunar og framkvæmdar — ekki breyting á sjálfri valdaskipaninni sem 3. gr. kveður á um.

Af þessu leiðir að þegar rætt er um mögulegar sérlausnir á sviði sjávarútvegs verður að spyrja á hvaða lagastigi þær væru festar. Ef þær eru ekki hluti af frumrétti, heldur framkvæmd innan sameiginlegrar stefnu, þá falla þær undir sama meirihlutakerfi og aðrar ákvarðanir á sviðinu. Því markar 3. gr. TFEU ekki aðeins tæknilega skiptingu valds heldur einnig mörk þess hvað telst varanleg trygging innan kerfisins.

Sérlausn Írlands í þessu ljósi

Þegar litið er til deilunnar um svonefnda „Hague Preferences“  á Írlandi blasir þessi uppbygging við í framkvæmd. „Sérlausnin“ sem Írar vísa til var ekki fest í frumrétti sambandsins sjálfs. Hún var hluti af framkvæmd sameiginlegrar sjávarútvegsstefnu. Þar með lifði hún innan þess kerfis sem 3. gr. TFEU afmarkar.

Ef meirihluti aðildarríkja ákveður að beita regluverkinu með öðrum hætti, þá er sú ákvörðun tekin innan ramma kerfisins. Hún kann að vera pólitískt umdeild. En hún felur ekki í sér brot á sáttmálanum. Þetta er í raun birtingarmynd þess að sérlausnin naut ekki sáttmálafestrar verndar heldur var háð meirihlutavilja aðildarríkja ESB.

Þýðing þessa máls fyrir Ísland

Íslensk umræða um mögulegar sérlausnir á sviði sjávarútvegs verður að taka mið af þeirri stjórnskipulegu staðreynd að sameiginlega sjávarútvegsstefnan fellur undir einkavaldsvið sambandsins samkvæmt 3. gr. TFEU. Það þýðir að ákvörðunarvald á þessu sviði er skilgreint í sáttmálanum sjálfum sem málaflokkur sem er á valdi ESB.

Spurningin er því ekki einfaldlega hvort hægt sé að semja um sérstakar aðlögunarráðstafanir við inngöngu. Á sviði sem fellur undir einkavaldsvið verður varanleg undanþága aðeins tryggð með sáttmálafestri breytingu á frumrétti sambandsins — það er breytingu sem krefst samhljóða samþykkis allra aðildarríkja. Án slíkrar breytingar yrðu allar sérlausnir hluti af framkvæmd sameiginlegrar stefnu og lúta því sama meirihlutakerfi og aðrar ákvarðanir á sviðinu.

Í því felst raunveruleg stjórnskipuleg þýðing málsins og skýrir þar með það sem gerðist á Írlandi. Málið sýnir einfaldlega hvernig valdaskipan og réttaruppbygging ESB er í reynd háttað.

Ábyrgð í umræðu um sérlausnir

Í umræðunni er gjarnan gengið út frá því að allt snúist um samningshæfni, vilja eða pólitískt svigrúm. Fullyrt er að „ESB viti vel hver markmið Íslands séu“ og að hægt sé að ná fram sérlausnum ef heimavinnan sé nægilega vel unnin.

Slík framsetning horfir framhjá grundvallarspurningunni um lagalega uppbyggingu kerfisins sjálfs.

Á sviðum sem falla undir einkavaldsvið sambandsins ræður ekki einungis vilji, heldur sú valdskipan sem sáttmálarnir kveða á um. Ef sérlausn er ekki fest í frumrétti er hún ekki stjórnarskrárleg trygging, heldur hluti af sameiginlegri stefnu sem má endurskoða samkvæmt meirihlutareglu.

Í umræðu um sjávarútveg — málaflokk sem fellur undir 3. gr. TFEU og einkavaldsvið sambandsins — er því ekki nægilegt að vísa til „vilja“ eða „sérstaks skilnings“ annarra ríkja. Það sem skiptir máli er hvort fyrir liggi sáttmálafest breyting á sjálfri valdaskipaninni.

Eftir 2004 hafa slík dæmi ekki komið fram á sviðum sem skilgreind eru sem einkavaldsvið.

Ábyrg umræða um sérlausnir krefst þess að lagaleg staða þeirra innan ESB-réttar sé skýr. Að öðrum kosti er hætta á að pólitískar væntingar um samningsniðurstöðu séu settar fram sem varanlegar undanþágur — án þess að sú lagastoð sé fyrir hendi.

Það er kjarni málsins.

Höfundur er hagfræðingur.