Umfangsmiklar breytingar yrðu á stuðningskerfi landbúnaðar við ESB-aðild

Ný áfangaskýrsla um endurskoðun stuðningskerfis íslensks landbúnaðar dregur upp mynd af verulegum breytingum sem fylgdu hugsanlegri aðild Íslands að Evrópusambandinu. Skýrslan segir að tollvernd gagnvart ríkjum ESB myndi falla niður, stærri hluti stuðnings yrði tengdur landi og skilgreindum aðgerðum og stjórnsýsla landbúnaðarstuðnings taki umtalsverðum breytingum. Jafnframt er bent á að regluverk sameiginlegrar landbúnaðarstefnu ESB veiti ríkjum töluvert svigrúm til að móta eigin útfærslur og að greiningin bendi ekki til þess að Ísland þyrfti almenna undanþágu frá regluverkinu til að hanna stuðningskerfi sitt.

Atvinnuvegaráðuneytið hefur birt áfangaskýrsluna, sem unnin var af Torfa Jóhannessyni hjá Nordic Insights, vegna fyrirhugaðrar endurskoðunar á stuðningskerfi íslensks landbúnaðar.

Skýrslan er jafnframt hugsuð sem innlegg í umræðuna um hugsanlega aðild Íslands að Evrópusambandinu og áhrif hennar á landbúnað. Þar er núverandi íslenskt stuðningskerfi greint, það borið saman við fyrirkomulag í Noregi og farið ítarlega yfir regluverk sameiginlegrar landbúnaðarstefnu ESB.

Tollvernd vegur þungt í sumum búgreinum

Ein af meginniðurstöðum skýrslunnar er að staða einstakra búgreina sé mjög ólík og að mikilvægt sé að meta hverja grein sérstaklega. Núverandi stuðningskerfi byggi á framleiðslustuðningi, opinberri verðlagningu á mjólk og tollvernd, en vægi þessara þátta sé mismunandi milli greina.

Samkvæmt greiningunni skiptir tollvernd miklu máli í svína-, kjúklinga- og eggjaframleiðslu og einnig í mjólkurframleiðslu þar sem markaðsaðgerðir nema um 40% af heildarstuðningi. Hins vegar sé markaðsstuðningur lítill eða enginn í sauðfjár- og nautgriparækt samkvæmt mati OECD.

Skýrslan bendir á að verð til bænda í íslenskri mjólkurframleiðslu hafi þróast með öðrum hætti en í samanburðarlöndum. Meðalverð til bænda síðustu tvö árin hafi verið um 139 krónur á lítra hér á landi, á móti um 72 krónum í samanburðarlöndum Evrópu og Noregi. Þetta bendi til þess að íslenskur mjólkuriðnaður standi berskjaldaður gagnvart aukinni samkeppni frá innfluttum vörum.

Á hinn bóginn segir skýrslan að verð til íslenskra bænda fyrir lambakjöt sé lægra en meðalverð í Evrópu og að skýringar á samkeppnisvanda greinarinnar sé ekki að finna í háum greiðslum til bænda.

Heildarstuðningur metinn á 34 milljarða

Í skýrslunni er einnig gerð samantekt á heildarumfangi stuðnings við íslenskan landbúnað. Samkvæmt þeirri greiningu nam markaðsstuðningur og beinn stuðningur samanlagt um 34,2 milljörðum króna árið 2024. Þar af runnu um 17 milljarðar til mjólkurframleiðslu.

Höfundur leggur þó áherslu á að markaðsstuðningur sé óbeint mat á verðtilfærslu frá neytendum til framleiðenda og ekki sé hægt að fullyrða að þessar fjárhæðir myndu tapast að fullu þótt tollar hyrfu eða framleiðendaverð lækkaði.

Segir kerfið mjög búgreinamiðað

Skýrslan sýnir jafnframt að íslenska kerfið er mjög tengt einstökum búgreinum. Um 85% af greiðslum samkvæmt búvöru- samningum eru eyrnamerktar ákveðnum framleiðslugreinum, annaðhvort með beinum eða óbeinum hætti. Landgreiðslur og jarðræktarstyrkir nema hins vegar aðeins um 6% af heildargreiðslum, fjárfestingarstuðningur rúmum 2% og nýliðunarstuðningur tæpu 1%.

Í skýrslunni er bent á að stuðningur tengdur greiðslumarki í nautgripa- og sauðfjárrækt hafi minnkað á undanförnum árum en sé enn um fjórðungur alls stuðnings. Þar er því jafnframt lýst sem „að mörgu leyti óheppilegu“ stuðningsformi, meðal annars vegna þess að bændur þurfi að kaupa sig inn í kerfið.

Landgreiðslur séu aftur á móti mjög lágt hlutfall stuðnings í alþjóðlegum samanburði. Í Noregi nemi þær 22% af heildarstuðningi og innan ESB séu þær meginstoð stuðningskerfisins.

Mikið svigrúm innan regluverks ESB

Veigamikill hluti skýrslunnar fjallar um sameiginlegu landbúnaðarstefnu ESB og þau tæki sem þar standa aðildarríkjum til boða. Þar kemur fram að þróunin hafi verið í átt til aukins sveigjanleika ríkjanna við útfærslu eigin kerfa innan sameiginlegs regluverks.

Landsáætlanir einstakra ríkja byggja á eigin greiningu á styrkleikum, veikleikum, ógnunum og tækifærum í landbúnaði og þar er ákveðið hvernig fjármunum er ráðstafað milli mismunandi stuðningsleiða.

Skýrslan segir að Ísland þyrfti meðal annars að skilgreina hvað teljist styrkhæft land, hvernig farið yrði með afrétti og hvernig skil verði dregin milli túna, akurlendis og úthaga ef landgreiðslukerfi ESB yrði tekið upp.

Allt Ísland félli undir harðbýlisstuðning

Í skýrslunni er sérstaklega fjallað um stuðning vegna náttúrulegra annmarka innan sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar. Þar kemur fram að allt Ísland liggi norðan 62. breiddargráðu og myndi því sjálfkrafa falla undir þá stuðningsleið. Það þýðir að mögulegt væri að greiða viðbótarlandstuðning til allra bænda á grundvelli þeirrar greinar regluverksins.

Jafnframt er bent á að fjárfestingarstuðningur innan ESB geti numið allt að 65% af kostnaði vegna almennra fjárfestinga og allt að 80% vegna fjárfestinga sem tengjast umhverfi, loftslagsmálum eða ungum bændum. 

Fjárhagsramminn yrði samningsatriði

Hins vegar undirstrikar skýrslan að ekki sé hægt á þessu stigi að segja til um hversu mikill stuðningur íslenskur landbúnaður fengi úr sjóðum ESB.

Heildarfjárheimildir væru ekki ákveðnar af reglugerðum sambandsins heldur yrðu niðurstaða aðildarviðræðna. Lykilspurningin væri hversu stór hluti stuðnings kæmi úr sjóðum ESB og hversu mikið þyrfti áfram að koma úr ríkissjóði Íslands.

Finnland er tekið sem dæmi um land þar sem stuðningur kemur úr mörgum áttum, bæði frá ESB og finnska ríkinu. Skýrslan segir þó að ekki sé hægt að draga af því beina ályktun um hvaða fjárhagsrammi myndi standa íslenskum landbúnaði til boða.

Veruleg breyting á stjórnsýslu

Í skýrslunni er einnig fjallað um áhrif ESB-aðildar á stjórnsýslu landbúnaðarins. Þar kemur fram að Ísland þyrfti að byggja upp sérstakan landfræðilegan gagnagrunn yfir allt styrkhæft land, svokallað LPISkerfi, auk þess sem sett yrði á fót viðurkennd greiðslustofa samkvæmt reglum ESB.

Höfundur telur uppbyggingu slíks gagnagrunns líklega verða stærsta einstaka undirbúningsverkefnið á mögulegu viðræðutímabili.

Engin augljós þörf á almennri undanþágu

Í lokaorðum skýrslunnar er dregin sú ályktun að regluverk sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar veiti aðildarríkjum töluvert svigrúm til innlendrar útfærslu og að greiningin bendi ekki til þess að Ísland þyrfti almenna undanþágu frá regluverkinu til að móta sitt stuðningskerfi. Um leið sé ljóst að spurningar um innflutning lifandi búfjár, fjárheimildir, mögulegan innlendan viðbótarstuðning og aðlögunartíma yrðu meðal þeirra atriða sem þyrfti að ræða sérstaklega í hugsanlegum aðildarviðræðum.

Skýrslan kemst að þeirri niðurstöðu að aðild að ESB myndi hafa umtalsverð áhrif á rekstrar- og stuðningsumhverfi íslensks landbúnaðar, en að endanleg áhrif á einstakar búgreinar, umfang stuðnings og mögulegar sérlausnir verði ekki metin til fulls nema í framhaldi af frekari greiningu og mögulegum samningaviðræðum.