Togstreita milli bænda og eftirlitsmanna
Nýlega voru tveir bændur kærðir til lögreglu fyrir hótanir og ofbeldi í garð búfjáreftirlitsmanns. Forstjóri Matvælastofnunar (Mast) segir samskipti við bændur til fyrirmyndar í langflestum tilfellum en stofnunin sé orðin skýrari í viðbrögðum þegar erfið mál koma upp. Talsmenn Bændasamtakanna segja eftirlitið viðkvæmt og kalla eftir að leiðbeiningarskylda Mast verði skýr.
Tveir einstaklingar hafa verið kærðir til lögreglu fyrir hótanir í garð eftirlitsmanns Mast. Málin tvö eru óskyld atvik og áttu sér stað við eftirlit á Suðurlandi fyrr á þessu ári, að því er fram kom í tilkynningu frá Mast í september. Frá árinu 2020 hefur Mast sent lögreglu kæru í fimm slíkum málum.
Rígur milli þeirra sem halda dýr og þeirra sem hafa eftirlit með dýrum er ekki nýr af nálinni. „Málin eru sem betur fer ekki mörg en þó misalvarleg. Við erum með skýrt verklag að eftir að eftirlitsmanneskjan upplifir sig óörugga í aðstæðum þá skal eftirlitsþega tilkynnt slíkt. Eftirliti er þá hætt þar en heldur áfram fljótlega aftur, en þá er mögulegt að tveir aðilar fari í eftirlitið með auknum kostnaði eftirlitsþega,“ segir Hrönn Ólína Jörundsdóttir, forstjóri Mast.
Hún segir kærurnar tvær ekki endurspegla aukna heift bænda í garð eftirlitsmanna Mast.
„Þetta markast frekar af því að við erum farin að beita okkur öðruvísi. Samskipti við bændur almennt eru til fyrirmyndar. En við erum farin að leggja enn meiri þunga á skilvirkar aðferðir í erfiðum aðstæðum, þar sem fyrir eru einstaklingar sem bregðast illa við. Þannig endurspeglast þetta kannski, starfsfólkið okkar er þá frekar að verða fyrir aðkasti. En það er skýrt gagnvart okkar starfsfólki og viðskiptavinum að ef eftirlitsþegar hóta eða beita ofbeldi þá kærum við umsvifalaust til lögreglu.“
Stjórnsýsluúttektin
Ríkisendurskoðun gerði úttekt á eftirliti Mast með velferð dýra og komu niðurstöður hennar út í nóvember 2023.
Þar kom m.a. fram að Mast hafi ekki tekist nægilega vel að byggja upp það traust sem nauðsynlegt er hverri eftirlitsstofnun, að áætlanir um eftirlit hafi ítrekað reynst óraunhæfar og framkvæmd eftirlits verið langt undir settum markmiðum. Því þyrfti að endurskoða skipulag, verklag og framkvæmd eftirlits. Úttektin leiddi einnig í ljós að mikið vantraust ríkti í garð stofnunarinnar, bæði meðal fagfólks og almennings.
Skýrslan endurspeglar enn fremur að þau lögbundnu úrræði sem Mast getur gripið til þegar velferð dýra er talin í hættu orka einnig tvímælis. Þar togast á sjónarmið tengd meðalhófi og réttinum til andmæla í anda stjórnsýslulaga og kröfur borgaranna um tafarlaus inngrip. Þessi togstreita er talin ein ástæða þess að órói ríkir í málaflokknum. Þá kemur enn fremur fram að þau úrræði sem Mast getur, lögum samkvæmt, gripið til reynst erfið og jafnvel ómöguleg í framkvæmd.
Matvælastofnun fær í skýrslunni sjö ábendingar um hvernig stofnunin getur gert eftirlit sitt skilvirkara og árangursríkara. en í þeim felst að þróa betur verklag, endurskoða eftirlitsáætlanir og efla samstarf við hagaðila. Sú vinna fer nú fram en Hrönn segir að áherslubreytingar í eftirlitinu hafi þá þegar verið hafnar og nefnir hún til að mynda betri samræmingu við vinnslu eftirlitsins.
„Við breyttum til dæmis varðandi stjórnsýsluaðgerðirnar okkar árið 2022. Allar stjórnsýslulegar ákvarðanir í dýravelferðarmálum eru nú teknar af teymi. Í þessu teymi sitja lögfræðingur dýravelferðar, sérgreinadýralæknir fyrir dýrategundina og héraðsdýralæknir viðkomandi umdæmis sem hafa það hlutverk að taka samræmdar ákvarðanir milli dýrategunda annars vegar og landsvæða hins vegar.
Þetta gerir það að verkum að aldrei er einn einstaklingur sem situr með ákvörðunarvaldið og að við dreifum ábyrgðinni og reynum að taka eins góðar ákvarðanir og við getum, því þessir þrír sérfræðingar deila sinni þekkingu á sínu sérfræðisviði. Þetta hefur sýnt sig að sé miklu skilvirkara kerfi en við vorum með fyrir. Við erum miklu fljótari að vinna úr öllum dýravelferðarmálum sem koma upp hjá okkur.
Þó erfitt sé að útiloka einhvern mannlegan mun milli eftirlitsfólks og umdæma, þá leggjum við okkur virkilega fram við að lágmarka það.“
Lög og reglur miðast við lágmarkskröfur
Mast er heimilt að fara í eftirlitsheimsóknir á hvern þann stað þar sem dýr eru haldin til að kanna aðstæður og aðbúnað þeirra samkvæmt lögum um dýravelferð.
Átta dýraeftirlitsmenn og tuttugu eftirlitsdýralæknar starfa við búfjáreftirlit á vegum Mast, sem skiptast milli fjögurra umdæma; Suðvestur, Suðaustur, Norðvestur og Norðaustur.
Allt eftirlit er byggt á áhættuog eftirlitsflokkun þar sem þunga eftirlitsins er beint þangað sem áhætta er mest og frammistaða verst. „Tíðni eftirlitsheimsókna hefur með sýnileika búgreinanna að gera. Þannig stólum við til dæmis meira á ábendingar þegar kemur að sauðfé og hrossum á meðan við förum árlega í reglubundið eftirlit á kjúklinga- og svínabú þar sem sýnileikinn er enginn,“ útskýrir Hrönn.
Eftirlitsmaður gerir ekki boð á undan sér verði því komið við. Við heimsókn eftirlitsmanns ber bónda, eða umráðamanni, skylda til að veita aðgang að öllum eftirlitsskyldum hlutum aðstöðunnar og þeim pappírum og tölvugögnum sem á að hafa eftirlit með. Eftirlitið er framkvæmt samkvæmt eftirlitshandbókum sem aðgengilegar eru á vef Mast. Í þeim eru gátlistar með atriðum sem eftirlitsmaður skráir ýmist í lagi, sem frávik eða sem alvarlegt frávik.
Að sögn Hrannar eru gátlistarnir nú í endurskoðun. „Við skoðum atriði eins og heilsu dýranna, aðbúnað þeirra, byggingar og tækjabúnað ásamt lyfjanotkun. Nú erum við að rýna hvernig við getum verið skilvirkari í eftirlitinu og hvort við séum að skoða rétt atriði sem endurspegla stöðuna.“
Gátlistinn er miðaður við lágmarkskröfur samkvæmt reglugerðum. „Þarna eru þættir sem við teljum mikilvæg skoðunaratriði til að tryggja dýravelferð og að heilsa þeirra sé góð. Svo vitum við líka að margir bændur gera miklu betur en lágmarkskröfur kveða á um.“
Máli sínu til stuðnings bendir Hrönn á að í árskýrslu stofnunarinnar megi finna niðurstöður alls eftirlits, þar sem segir að 87 búa reyndust í góðu lagi. „Almennt séð er staða íslensks landbúnaðar ljómandi. Bændur gera sér grein fyrir að heilsa og velferð dýranna er mikilvægasti þátturinn í góðri matvælaframleiðslu. Þú framleiðir ekki gæðamatvæli úr veikum dýrum sem líður illa eða í umhverfi sem er óásættanlegt. Langstærsti hluti bænda hugsar vel um dýrin sín og halda vel utan um sín bú. En svo eru gerð mistök og það eru til einstaklingar sem eru ekki á sömu línunni. Það er sá hópur sem við þurfum að einbeita okkur að – sem við og gerum,“ segir Hrönn.
Ferli frávika
Þegar eftirlitsmaður Mast verður var við frávik í skoðun sinni kemur hann því á framfæri við umráðamann og í skýrslu. Öll inngrip stofnunarinnar í framhaldi verða að miða við meðalhófsreglu stjórnarfarsréttar en það felur í sér að stofnunin verður alltaf að beita vægasta úrræði til að ná fram úrbótum.
Þetta þýðir að áður en stofnunin tekur ákvörðun um þvingunarúrræði verður hún að hafa gengið úr skugga um að ekki verði náð því fram með vægara móti. „Öll okkar aðkoma að bónda sem uppfyllir ekki kröfur fer því stigvaxandi,“ segir Hrönn og tekur almennt dæmi.
„Í eftirlitsskýrslu fær umráðamaður dýra skráð frávik, ekki alvarlegt. Honum er gefinn tiltekinn tímafrestur til að lagfæra frávikið, en sá frestur fer eftir alvarleika atviksins. Þegar frestinum er lokið kemur eftirlitsaðili aftur. Ef ekki er búið að bæta úr er atriðið skráð sem alvarlegt frávik og fær þá umráðamaðurinn styttri frest til úrbóta. Ef viðkomandi aðili sinnir ekki tilmælum í annað sinn, þá förum við að beita þeim þvingunarúrræðum sem við höfum.“
Á þessu stigi getur Matvælastofnun látið framkvæma úrbætur á kostnað eiganda, sem er stundum gert að sögn Hrannar og nefnir hún dæmi um klaufklippingar. Önnur leið væri að beita dagsektum á umráðamanninn, sem eru innheimtar á tveggja vikna fresti þar til úrbótum er náð. Ef umráðamaður sinnir því ekki hefur Matvælastofnun leyfi til að beita frekari þvingunum og refsingum.
„Það þarf því ýmislegt að hafa gengið á áður en við förum að beita þeim þvingunarverkfærum sem við höfum. Því er það alls ekki þannig að eftirlitsmaður geti labbað inn á býli, séð brotna fjöl og farið að beita dagsektum.“
Vanþekking algeng orsök
Í ársskýrslu MAST 2023 má finna töflu sem sýnir hlutfall þeirra eftirlitsatriða sem skoðuð eru sem voru í lagi, ekki í lagi og fengu því skráð frávik og svo hlutfall alvarlegra og endurtekinna frávika. Í langflestum tilfellum var niðurstaða eftirlitsheimsóknar athugasemdalaus. Alvarleg frávik voru skráð í 4,2 prósent tilfella í eftirliti með nautgripabúum, 2,7 prósent atvika á starfsstöðvum með hross, 2,5 prósent hjá sauðfjárbúum og það sama hjá alifuglum. Alvarleg frávik voru skráð í minna en 1 prósent tilvika á starfsstöðvum með svín og geitur.
Bændablaðið bað um upplýsingar um hvers eðlis algeng frávik í hverri búgrein væru. Í svari frá Matvælastofnun segir að helstu frávik sem skráð eru í eftirliti með nautgripum snúa að þéttleika, hreinleika gripa og legusvæða, hópaskiptingu, klaufskurði, viðhaldi á innréttingum og einstöku sinnum hefur frávik verið skráð vegna holdafars.
„Hófsperra vegna efnaskiptasjúkdóma (of feit hross) og gömul hross sem þrífast illa vegna veikinda/ elli eru algengustu alvarlegu frávikin. Við rekumst oft á vanþekkingu eigenda sem skilja ekki alvarleika þessara mála og bregðast því illa við,“ segir í svarinu. Þar segir einnig að frávik í sauðfjárrækt snúi oftast að holdafari, hópaskiptingu, klaufskurði og rúningi.
Hjá alifuglum er algengasta frávik um það að úrbætur hafi ekki verið gerðar frá síðasta eftirliti. Einnig hafi komið upp frávik vegna þess að leyfilegur hámarksþéttleiki sé ekki virtur í kjúklingaeldi. „Þess vegna var á þessu ári endurskoðað verklag um eftirlit með þéttleika í kjúklingaeldi í sátt og samstarfi við kjúklingabændur. Nýja verklagið hefst að öllu óbreyttu í október,“ segir í svari Mast.
Ábyrgðin liggur hjá dýraeigendum
Hrönn Ólína segir meiri og breytt umræða um dýravelferð og þar með meiri meðvitund samfélagsins kalla á áherslubreytingar á málefnasviðinu.
„Þetta sýnir kannski líka hörkuna sem manni finnst vera í samfélaginu. Við finnum fyrir því í umræðunni að oft er farið miklu meira í manninn en málefnið. Ég átta mig ekki á af hverju, þetta á ekki eingöngu við um landbúnað. Vissulega hafa verið skrifaðar greinar á samfélagsmiðlum um einstaka starfsmenn okkar en við viljum reyna að draga einstaklingana okkar út úr myndinni og koma fram sem stofnun,“ segir Hrönn.
Enda er starfsfólk Mast að sinna sínum lögbundnu verkefnum sem fela í sér að ganga úr skugga um að búfjáreigendur og umráðamenn fari að lögum um dýravelferð. Í því felst að aðbúnaður og lífsgæði dýra standist lágmarkskröfur sem tilteknar eru í skoðunarhandbókum og reglugerðum.
Umráðamaður dýra ber ábyrgð á að annast sé um þau í samræmi við lög um velferð dýra. Öll meðferð dýra er óheimil samkvæmt lögunum.
Í sömu lögum kemur fram að hver sá sem hefur dýr í umsjá sinni skuli búa yfir og afla sér grunnþekkingar á þörfum og umönnun viðkomandi dýrategundar og skal enn fremur búa yfir nægjanlegri getu til að annast dýrið í samræmi við lög. Rekstraraðili leyfisskylds dýrahalds skal sjá til þess að starfsfólk sem sér um umönnun dýra búi yfir nægjanlegri hæfni og þekkingu á viðkomandi sviði.
Fræðsla en ekki ráðgjöf
Í eftirlitshandbók er farið yfir framkvæmd skoðunar. Þar segir meðal annars: „Skýringar á frávikum skal skrá við viðeigandi skoðunaratriði. Skrá skal hvað er athugavert en ekki tillögur að lausnum.“ Hrönn segir að eftirlitsaðilar geti sagt eftirlitsþegum hverjar lágmarkskröfurnar eru en það hvernig úrbæturnar eru framkvæmdar sé utan verksviðs þeirra.
„Við eigum að stunda fræðslu en ekki ráðgjöf og það er örlítill eðlismunur þar á. Við segjum aldrei hvernig eigi að bæta frávikin, því þá erum við farin að stunda ráðgjöf. Við megum vissulega leiðbeina, með því að segja hvað þurfi að uppfylla. En hvernig eigi að uppfylla kröfurnar verður eftirlitsþeginn að finna út sjálfur, enda vita þeir oft miklu betri leiðir en við til að ná fram úrbótum. Þannig að við megum segja hvað þurfi að gera, en ekki hvernig.“
Hún bendir á að ef umráðamaður vill fá aðstoð við úrbætur þá geti hann beint slíkum fyrirspurnum til aðila eins og Ráðgjafarmiðstöðvar landbúnaðarins. Hins vegar hafi eftirlitsmenn leyfi til að miðla því hvernig aðrir hafa leyst úr málum.
Reynir á samskiptahæfni
„Eftirlit Matvælastofnunar með fagmennsku bænda er bæði sjálfsagt og nauðsynlegt,“ segir Trausti Hjálmarsson, formaður Bændasamtaka Íslands. „Í þeim efnum megum við engan afslátt gefa en auðvitað er líka mikilvægt að fagmennskan af hálfu Mast sé óaðfinnanleg og að þar sé bæði gætt að jafnræði og meðalhófi.“
Trausti segir að vegna eðli eftirlitsins reyni bæði á samskiptahæfni eftirlitsaðila og bænda. „Ég geri mér grein fyrir því að nándin er mikil og viðkvæm í svona eftirliti. Fyrirtæki bóndans er um leið heimili hans og fjölskyldunnar allrar og eftirlitið nær óhjákvæmilega til fleiri þátta en þeirra einna sem snerta bústörfin. Þess vegna reynir á tillitssemi og samskiptahæfni og á þeim sviðum eru menn væntanlega jafnmisjafnir og þeir eru margir.“
Eftirlitið hafi margþætt og þarft hlutverk. Aðbúnaður og velferð dýranna leikur þar stórt hlutverk en fleiri mikilvægir þættir komi til.
„Það á einnig að tryggja heilnæmi framleiðslunnar og gæði afurðanna. Á meðan eftirlitið sér til þess að kröfum um aðbúnað sé mætt er það á ábyrgð okkar bændanna að uppfylla þessi skilyrði og það eigum við auðvitað að gera með stolti og ánægju,“ segir Trausti.
Hann telur bændur meðvitaða um þær kröfur sem gerðar eru til þeirra. „Ég er sannfærður um að bændur séu í hvívetna að reyna að hámarka framleiðslugetu sína. Til þess þarf fyrsta flokks aðbúnað, vandaða fóðurgjöf og metnað á ótal öðrum sviðum sem saman leggja grunn að framleiðslugetunni og um leið framlegðinni.“
Bændur séu almennt vel upplýstir og sinni búrekstri af vandvirkni. „Það eru hins vegar eflaust til undantekningar frá þeirri reglu eins og öðrum. Þá skiptir miklu máli að eftirlitið sé ekki síður til leiðbeiningar en refsingar. Þá reynir aftur á samskiptin, markmið eftirlitsins og leiðbeinandi hvatningu til úrbóta,“ segir Trausti.
Skýra þarf leiðbeiningarskyldu
Undir það tekur Katrín Pétursdóttir, lögfræðingur Bændasamtakanna. „Eftirlit þýðir ekki að Mast beri ábyrgð á því að lagaleg skilyrði séu uppfyllt. Umráðamaður dýra ber ábyrgð á því. Mast er að framfylgja lögum og því er gríðarlega mikilvægt að bæði þau og reglugerðir þeim tengdar séu skýr. En það er því miður ekkert alltaf þannig enda eflaust hægara um að tala en í að komast. Þess vegna er svo mikilvægt að gæta að jafnræði eins og frekast er unnt, að hafa samræmt eftirlit um allt land þannig að einn bóndi sé ekki að fá úrskurð um frávik út af einhverju atriði sem annar bóndi fær enga athugasemd við.“
Katrín segir ríka leiðbeiningarskyldu hvíla á Mast samkvæmt stjórnsýslulögum en henni sé ekki alltaf sinnt sem skyldi. „Í upphafi þriðja kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir einfaldlega: „Stjórnvald skal veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess.“ Þessi leiðbeiningarskylda á ekki eingöngu við um frávik. Mast hefur skýrar skyldur í þessum efnum og það er mikilvægt að stofnunin hafi haldgóða þekkingu á markmiðum og lögbundnum tilgangi eftirlitsins. Það dugar því ekki að Mast setji frávik á eitthvert atriði án þess að útskýra hvernig úr megi bæta,“ segir Katrín.
Meiri umræða jafnar mögulegan ágreining
Inntur eftir því hvernig Bændasamtökin og búgreinadeildir þess hafa unnið í þágu dýravelferðar segir Trausti að kafla um dýravelferð megi finna í stefnumörkun samtakanna. „Markmiðin eru metnaðarfull en Bændasamtökin hafa í sjálfu sér ekki eftirlitshlutverk hvað þetta varðar. Fyrir ímynd íslenska landbúnaðarins er það afar mikilvægt að bændur standi sem einn maður saman um fyrirmyndarbúskaparhætti. Engin keðja er sterkari en veikasti hlekkurinn og það er sjálfsagt að hvetja bændur stöðugt, og ef til vill meira en gert hefur verið, til þess að halda vöku sinni gagnvart velferð dýranna,“ segir Trausti.
Hann segir að hægt sé að jafna mögulegan ágreining á milli bænda og eftirlitsaðila með meiri umræðu um verklagið. „Bændur eiga auðvitað að leggja sig fram um að samskipti þeirra við eftirlitið séu vinsamleg og í þeim efnum er auðvitað góð byrjun að hafa bústjórnina alla í lagi. Á sama hátt er agað og samræmt vinnulag eftirlitsins forsenda þess að viðhorf til hins lögbundna hlutverks þess sé jákvæð.
Hver einasti bóndi er hluti af samfélagi framleiðenda á úrvalsafurðum fyrir íslenskan markað. Þess vegna ættu snurðulaus samskipti við faglegan og einsleitan eftirlitsiðnað ekki að vera draumsýn eingöngu heldur sjálfsagður hluti af okkar daglega starfi. En það þarf tvo til að dansa tangó og eflaust geta bæði liðin samhæft sig enn betur á dansgólfinu með góðu samtali og þrotlausum æfingum,“ segir Trausti.
Eftirlitsheimsóknir á 1.000 bú á ári
Mast var stofnað árið 2008 þegar Landbúnaðarstofnun, matvælasvið Umhverfisstofnunar og matvælasvið Fiskistofu voru sameinuð undir einum hatti. Stofnunin starfar undir yfirstjórn matvælaráðuneytisins. Árið 2014 var búfjáreftirlit fært frá sveitarfélögum til Mast samhliða endurskipulagningu á eftirliti með dýravelferð en það sama ár tóku ný lög um málaflokkinn gildi.
Hlutverk Mast er, samkvæmt lögum um Matvælastofnun, meðal annars að fara með stjórnsýslu og eftirlit í samræmi við lög varðandi matvæli, dýraheilbrigði, dýravelferð, jarðrækt, fóður, sóttvarnir og viðbragðsáætlanir, fiskeldi, kjötmat, inn- og útflutningseftirlit.
Mast hefur eftirlit með um 5.700 starfsstöðvum í búfjárhaldi en um 85 prósent lögbýla lúta eftirliti með dýravelferð. Ár hvert fer Mast í eftirlit á yfir 1.000 bú.
Árið 2023 fór stofnunin 492 sinnum í eftirlit á sauðfjárbú, 465 sinnum á nautgripabú og 23 sinnum á geitabú. Mast ber að heimsækja allar starfsstöðvar með fyrrnefndu búfé þriðja hvert ár. Stofnunin fór 384 sinnum á hrossabú en starfsstöðvarnar eru alls 2.540 talsins og ber stofnuninni að líta eftir þeim öllum fjórða hvert ár. Blóðmerabú lúta þó stífari gæslu.
Eftirlit með alifuglum þarf að fara fram að minnsta kosti annað hvert ár en 57 sinnum fór stofnunin í eftirlitsheimsókn á slíkar starfsstöðvar árið 2023. Þær eru þó eingöngu 55 talsins. Þá ber stofnuninni að fara að minnsta kosti einu sinni á ári á öll svínabú og fóru eftirlitsaðilar 29 sinnum á þær átján starfsstöðvar árið 2023.
