Landnýtingarkröfur án lagastoðar

Forsögu gæðastýringar má rekja til samnings um fram­leiðslu sauðfjárafurða frá árinu 2000, sem lögfestur var sama ár. Grunnhugmyndin að baki gæðastýringu var að taka upp samræmt gæðakerfi í sauðfjárrækt.

Gæðakerfi í framleiðslugreinum eru oft og tíðum á ábyrgð viðkomandi greinar. Gæðakerfi koma þannig til viðbótar opinberum reglum sem um starfsemi gilda. Þar sem gæðastýring í sauðfjárrækt varðar miklu um réttindi og skyldur sauðfjárbænda, varð fljótt ljóst að kerfið þyrfti að verða hluti opinbers réttar. Þetta byggir á meginreglum íslensks réttar að kröfur stjórnvalda til atvinnustarfsemi hvíli á lögum og að ákvæði reglna og reglugerða sem fela í sér íþyngjandi kröfur hafi skýra stoð í lögum. Nú er gæðastýring því ekki eiginlegt gæðakerfi á forræði búgreinarinnar, heldur framleiðsluferli samkvæmt kröfum stjórnvalda.

Lögfesting meginreglna gæða­stýringar fór fram með lögum nr. 101/2002, um breytingar á búvörulögum nr. 99/1993. Þar kom fram að gæðastýrð sauðfjárrækt væri framleiðsla sauðfjárafurða samkvæmt gæðakerfi Bændasamtaka Íslands sem ráðherra staðfesti, sbr. 1. mgr. 41. gr. þágildandi búvörulaga.
Meginreglan um landnýtingarþátt gæðastýringar kom fram í upphafi nýrrar 43. gr. búvörulaga, sem orðaðist svo:

Framleiðendur skulu hafa aðgang að nægu nýtanlegu beitilandi fyrir búfé sitt. Landnýting skal vera sjálfbær þannig að framleiðslugeta landsins sé nægileg og nýting innan þeirra marka að gróðurfar sé í jafnvægi eða framför að mati Landgræðslu ríkisins.

Grundvallaratriði landnýtingar­þáttar gæðastýringar samkvæmt lögum er sjálfbærni.
Lagaákvæðum um gæðastýringu var breytt nokkuð með breytingarlögum við búvörulög, nr. 58/2007 og forræði starfsgreinarinnar þá skert. Ekki voru þó neinar efnisbreytingar gerðar á forsendum landnýtingarþáttar gæðastýringar. Meginreglur gæðastýringar koma nú fram í 2. mgr. 41. gr. búvörulaga:
Með gæðastýrðri sauðfjár­framleiðslu er átt við framleiðslu á dilkakjöti samkvæmt kröfum um velferð búfjár, sjálfbæra landnýtingu og hollustu afurða. Gæðastýrð sauðfjárframleiðsla skal m.a. ná til landnota, aðbúnaðar og umhverfis, sauðfjárskýrsluhalds, jarðræktar, fóðrunar, heilsufars og lyfjanotkunar. Framleiðsluaðferðir og framleiðsluaðstæður skulu skjalfestar.

Í 4. mgr. greinarinnar er ákvæði um heimild til útgáfu reglugerðar. Þar kemur fram að í reglugerð skuli m.a. kveðið á um landnýtingarskilyrði, gæðakerfi, tilkynningar og fresti, kæruheimildir, eftirlits- og úttektaraðila og tilhögun álagsgreiðslna.

Þýðing hugtaksins sjálfbærni er nokkuð skýr. Það hvílir svo á eðlilegri lögskýringu að landnýtingarskilyrði eiga að lúta að sjálfbærni. Landnýtingarskilyrði reglugerðar geta ekki hvílt á allt öðrum forsendum. Gæðastýringarreglugerðir hafa nú verið endurskoðaðar þrívegis. Í upphaflegri reglugerð nr. 175/2003 var svohljóðandi ákvæði í 1. mgr. 13. gr.:

Framleiðendur skulu hafa aðgang að nægu nýtanlegu beitilandi fyrir búfé sitt. Landnýting skal vera sjálfbær þannig að framleiðslugeta landsins sé nægileg og nýting innan þeirra marka að gróðurfar sé í jafnvægi eða framför að mati Landgræðslu ríkisins.

Með reglugerð nr. 10/2008 var ákvæðinu breytt, en skilyrðið í beinum tengslum við sjálfbærni, sbr. 1. mgr. 12. gr.:

Landnýting framleiðanda skal vera sjálfbær á öllu því landi sem hann nýtir samkvæmt þeim kröfum sem settar eru fram í viðmiðunarreglum í viðauka I við þessa reglugerð um mat á ástandi lands og landnýtingu.

Í viðaukum reglugerðarinnar var fjallað um gróðurflokkun og þá byggt á þeirri eðlilegu stöðu að beitarnýting geti talist sjálfbær, þótt land væri lítið gróið, t.d. melar.
Í 1. mgr. nýrrar reglugerðar nr. 1160/2013 koma í raun fram tvö sjálfstæð skilyrði:

Landnýting framleiðanda skal vera sjálfbær á öllu því landi sem hann tilgreinir í umsókn sinni og skal það land jafnframt standast viðmið um ástand samkvæmt þeim kröfum sem settar eru í viðauka I. Framleiðandi skal eingöngu nýta land sem tilgreint er í umsókn. Landbótaáætlun skv. 15. og 16. gr. skal gera fyrir beitiland sem uppfyllir ekki kröfur samkvæmt viðauka I.

Grundvallarbreyting felst í því, að óháð því hvort nýting er sjálfbær, skal land jafnframt standast gróðurflokkakröfur. Skilyrðið er að sauðfé skuli fyrst og fremst beitt á ríkt gróðurlendi, þótt gisinn heiða- og melgróður sé náttúrlegt ástand vistkerfis og hafi verið s.l. árhundruð. Gæðastýring er þannig orðin að sjálfsstæðu uppgræðsluverkefni, þar sem farið er fram á uppgræðslu á öllu landi sem getur verið gróið, óháð beitarálagi. Gróðurfar er orðið sérstakt skilyrði beitarnýtingar, óháð sjálfbærni.

Hafa ber í huga að í íslenskri löggjöf hafa lengi verið til staðar lagaákvæði um viðbrögð við ofbeit og öðrum áhættuþáttum fyrir gróðurfar lands. Vísa má til laga um landgræðslu nr. 17/1965 og III. kafla laga um afréttarmálefni og fjallskil nr. 6/1986. Þessi löggjöf fellir ýmis konar skyldur á stjórnvöld, einkum Landgræðsluna. Gæðastýringu var ekki ætlað að koma í stað þessa regluverks.

Nýtt landnýtingarskilyrði felur t.d. í sér að Jökuldalsheiði, sem er tugþúsunda ha. heiðarsvæði þar sem melöldur og grónir flóar eru einkennandi og um 1.000 kindur koma af fjalli nú, þarf að græða upp samkvæmt orðlagi gæðastýringarreglugerðar. Á svæðinu er aðgangur að ríku gróðurlendi um 100 faldur, m.v. viðmið um ær á ha. Gróður er almennt í hagfæra bata, vegna óverulegrar beitar og hagstæðra skilyrða.

Vegna grundvallarþýðingar sjálfbærni samkvæmt löggjöf um gæðastýringu, er verulegur vafi um að landnýtingarskilyrði gæðastýringarreglugerðar nr. 1160/2013, hafi nægjanlega lagastoð svo að stjórnvöld geti byggt á þeim íþyngjandi ákvarðanir. 

Áhrif þess geta orðið að ákvarðanir um að vísa sauðfjárbændum úr gæðastýringu vegna brota á landnýtingarþætti verða ómerkar. Kerfið getur því verið óvirkt, jafnvel í þeim tilvikum þar sem raunveruleg ofbeit kemur fram.

Í ljósi þessa getur verið nauðsynlegt að endurskoða gæðastýringarreglugerðina og gæta að því að landnýtingarskilyrði verði aftur með skýra stoð í lagaákvæðum um sjálfbæra beitarnýtingu. Endurskoðun reglugerðarinnar ætti jafnframt að tryggja skynsamlegri nýtingu opinbers fjár, þar sem núverandi reglugerð kallar á kostnaðarsama stjórnsýslu- og eftirlitsstarfsemi á svæðum með óverulegt beitarálag. Þá ætti reglugerðin að taka tillit til lögbundinna skyldna Landgræðslunnar, skv. lögum um landgræðslu nr. 17/1965 og III. kafla laga um afréttarmálefni og fjallskil nr. 6/1986, og velta ekki kostnaði af þeim yfir á aðra. Löggjöf um gæðastýring var ekki ætlað að skapa grunn að nær takmarkalausum kröfum um uppgræðslu á kostnað sauðfjárbænda. Það er hins vegar algengt að sauðfjárbændur standi að uppgræðslu, en hún þarf ekki að hvíla á valdboði þar sem nýting er sjálfbær fyrir.