Hvað á að gera við ríkisjarðir?

Ríkissjóður er stærsti einstaki landeigandi á Íslandi og á 421 jarðir víðs vegar um landið. Þrátt fyrir það hefur ekki farið fram heildstæð endurskoðun á jarðasafni ríkisins með tilliti til markmiða, nýtingar og almannahagsmuna. Nú liggur fyrir að jarðalögum á að breyta til að vinna gegn samþjöppun og stuðla að nýtingu ræktarlands til búrekstrar, en sú vinna er ekki hafin. Samhliða er unnið að greiningu á ríkisjörðum, þar sem jarðir verða flokkaðar eftir því hvort ríkið eigi að halda þeim, selja eða nýta með öðrum hætti. Niðurstöður þessarar stefnumótunar munu hafa bein áhrif á bændur, búsetu í sveitum og framtíð ræktarlands. Hér er rýnt í eignastefnu ríkisins og aðrar heimildir um ríkisjarðir.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar kemur fram að jarðalögum verði breytt til að vinna gegn samþjöppun og stuðla að nýtingu ræktarlands til búrekstrar. Ráðherra fjallaði um þessi markmið í grein í síðasta Bændablaði og lagði áherslu á að þau yrðu hluti af því samtali sem fram undan er um endurskoðun á stuðningskerfi landbúnaðarins.

Þrátt fyrir þessi skýru markmið er vinna við endurskoðun jarðalaga ekki hafin. Fyrir bændur skiptir þetta máli, þar sem jarðalögin setja ramma um eignarhald, nýtingu og kaup á jörðum, þar á meðal ríkisjörðum. Óljóst er á þessu stigi hvernig fyrirhugaðar breytingar munu spila saman við stefnu ríkisins um meðferð eigin jarða.

Ríkissjóður stærsti landeigandinn

Ríkissjóður hefur verið stærsti einstaki eigandi jarða á Íslandi um langt skeið. Ástæður þessa eru sögulegar og margvíslegar. Áður fyrr var til dæmis algengt að landbúnaðarráðuneytið keypti jarðir af bændum sem neyddust til að bregða búi. Slíkar jarðir voru oft settar í ábúð að nýju en í sumum tilvikum lögðust þær í eyði, einkum þar sem nýtingarmöguleikar voru taldir takmarkaðir.

Um síðustu aldamót voru um 550 jarðir í eigu ríkisins, þar af um 142 í eyði. Á síðustu tveimur áratugum hefur ríkisjörðum fækkað niður í 421. Fækkunin skýrist einkum af sölu jarða til sveitarfélaga, sölu til ábúenda á grundvelli kaupréttarheimilda og sölu á almennum markaði. Á sama tíma hefur ekki verið stefna ríkisins að kaupa upp jarðir bænda sem hætta búskap, þótt nokkrar jarðir eða landsvæði hafi verið keypt á síðari árum, einkum vegna náttúruverndarsjónarmiða.

Umsýsla ríkisjarða og hlutverk Ríkiseigna

Fjársýsla ríkisins, nú Ríkiseignir, fer með umsjón ríkisjarða og jarðrænna auðlinda í umboði fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Undir verksvið Ríkiseigna falla meðal annars ábúðarjarðir og eyðijarðir í eigu ríkisins, auk jarðrænna auðlinda á borð við vatnsafl, jarðhita, ferskvatn og jarðefni.

Um áramótin 2020/2021 voru skráðar 434 jarðir í eigu ríkissjóðs, þar af 301 í umsjón Ríkiseigna. Aðrar jarðir eru í umsjón Landgræðslunnar, Skógræktarinnar, Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla, alls um 104 jarðir, auk þess sem 34 jarðir eru í umsjón annarra ríkisaðila.

Jarðir í umsjón Ríkiseigna skiptast í nokkra flokka. Þar eru 111 jarðir í ábúð með útgefið byggingarbréf, 114 eyðijarðir í notkun, 75 eyðijarðir án beinnar nýtingar, til dæmis á friðlýstu landi eða í óbyggðum, og fjórar jarðir sem nýlega hafa losnað úr ábúð.

Réttindi ábúenda á ríkisjörðum

Ábúendur ríkisjarða njóta almennt ákveðinna réttinda sem fylgja ábúðinni. Algengt er að þeir hafi veiðirétt, rétt til reka og æðarvarps og takmarkaðan rétt til að nýta vatnsafl í smávirkjanir, jarðvarma og möl til heimilis- og búþarfa. Slík réttindi skipta bændur máli í daglegum rekstri og geta haft veruleg áhrif á afkomu og möguleika til atvinnuuppbyggingar.

Jarðalög kveða jafnframt á um rétt ábúanda til að kaupa ábúðarjörð sína af ríkinu við ákveðnar aðstæður, enda uppfylli hann skilyrði 36. gr. laganna. Sérákvæði gilda einnig um jarðir sem Landgræðslan hefur tekið eignarnámi eða fengið afsalað í landgræðsluskyni, þar sem kaupendum ber að hlíta sérstökum reglum sem þinglýstar eru sem kvöð á jörðinni.

Þörf á heildstæðri greiningu

Þrátt fyrir umfangsmikið jarðasafn ríkisins hefur ekki farið fram kerfisbundin skoðun á því með tilliti til þeirra raka sem liggja að baki eignarhaldi einstakra jarða. Ljóst er að ríkið á fjölda jarða þar sem ætla má að litlir eða engir almannahagsmunir liggi að baki eignarhaldinu.

Markmiðið með þeirri vinnu sem nú stendur yfir er að greina jarðasafnið út frá almannahagsmunum og skilgreina skýr meginmarkmið fyrir eignarhaldið í heild. Forsendur fyrir eignarhaldi ríkisins á jörðum geta verið mjög ólíkar og geta breyst með tímanum. Ný markmið kunna einnig að verða til, til dæmis í tengslum við aðgengi almennings að ferðamannastöðum, sem hefur orðið æ mikilvægara á síðustu árum.

Flokkun ríkisjarða

Gert er ráð fyrir að ríkisjarðir verði flokkaðar í nokkra meginflokka. Í fyrsta lagi eru það jarðir sem ríkið vill eiga áfram á grundvelli almannahagsmuna. Samkvæmt jarðalögum skal ekki selja ríkisjarðir sem þörf er á til opinberra nota eða nauðsynlegt þykir að séu í eigu ríkisins. Þrátt fyrir slíkt eignarhald geta verið skýr rök fyrir því að heimila afnot eða nýtingu jarða með leigu- eða nýtingarsamningum.

Í öðrum flokki eru jarðir sem til athugunar er að selja við hagstæðar markaðsaðstæður. Þar er um að ræða jarðir þar sem ríkið hefur ekki brýna hagsmuni af eignarhaldi, en bændur, sveitarfélög eða aðrir aðilar geta haft ríka hagsmuni af nýtingu þeirra.

Í þriðja flokki eru jarðir sem ríkið vill selja, meðal annars vegna kostnaðar við eignarhald. Þær geta fallið undir jarðir í ábúð þar sem engir almannahagsmunir réttlæta áframhaldandi eignarhald ríkisins.

Eyðijarðir og eyðibýli

Ríkið á um 190 eyðijarðir. Til undantekninga heyrir að jarðir sem vel henta til búrekstrar hafi lagst í eyði. Ástæður þess eru gjarnan takmarkaðir rekstrarmöguleikar, staðsetning utan alfaraleiðar eða að önnur nýting hafi verið talin eðlilegri.

Gert er ráð fyrir að eyðijarðir verði flokkaðar með sama hætti og aðrar jarðir og metið hvort eignarhald þeirra þjóni almannahagsmunum. Þar sem engir slíkir hagsmunir liggja að baki verður skoðað hvort selja eigi jarðirnar eða ráðstafa þeim á annan hátt. Einnig verður litið til þess hvort sameining eyðijarða við aðrar bújarðir geti stuðlað að betri nýtingu.

Sérstök úttekt verður gerð á eyðibýlum með tilliti til nýtingar bygginga, mögulegrar endurbyggingar og menningarverðmæta. Þá verða skoðaðir möguleikar á samstarfi við Minjavernd ehf. og aðra aðila, auk áherslu á náttúruvernd, vistkerfisendurheimt og aðgengi almennings.

Bújarðir og byggðafesta

Um 120 bújarðir í eigu ríkisins eru vel nýtanlegar til búrekstrar. Lögð er áhersla á að byggð haldist í sveitum landsins og að slíkar jarðir standi til boða fyrir landbúnað eða aðra atvinnustarfsemi.

Núverandi ábúðarkerfi er að miklu leyti mótað af þjóðfélagsháttum fyrri tíma og hefur lítið breyst. Því er talið mikilvægt að gera breytingar sem stuðla að aukinni nýtingu, byggðafestu og hagkvæmni, bæði fyrir ríkið sem landeiganda og fyrir bændur sem vilja nýta jarðirnar.

Auðlindir og endurgjald

Eignarhaldi ríkisjarða fylgja fjölmargar auðlindir, þar á meðal jarðhiti, vatnsréttindi, jarðefni og veiði. Ríkið hefur jafnframt haldið eftir umtalsverðum réttindum við sölu jarða til einkaaðila. Fjármála- og efnahagsráðherra ákveður endurgjald fyrir nýtingu þessara auðlinda, og unnið er að mótun verklags um slíkt endurgjald.

Við ráðstöfun eigna gilda reglur um lágmarksverð, opinbera auglýsingu og hagkvæmasta tilboð. Í undantekningartilvikum er heimilt að selja eign undir lágmarksverði, ef auglýsing skilar ekki ásættanlegu tilboði og kostnaður ríkisins af eignarhaldinu er verulegur.

Áhrif á bændur

Fyrir íslenska bændur skiptir miklu hvernig þessi stefnumótun þróast. Ríkisjarðir eru stór hluti ræktarlands landsins og ákvarðanir um sölu, ábúð, leigu og nýtingu munu hafa áhrif á búsetu, landnýtingu og möguleika nýrra bænda til að hasla sér völl. Í því ljósi er ljóst að sú vinna sem fram undan er við jarðalög og meðferð ríkisjarða snertir kjarna hagsmuna íslensks landbúnaðar.