Ný sveitarstjórnarlög

Ég mælti nýlega fyrir frumvarpi til nýrra sveitarstjórnarlaga. Megintilgangur þess er að styrkja og styðja við sveitarstjórnarstigið, og tryggja að sveitarfélög séu öflug, sjálfbær og geti tekist á við verkefni sín og tryggt íbúum faglega og skilvirka grunnþjónustu.

Frumvarpið á sér langan aðdraganda og er ætlað að fylgja eftir áherslum Alþingis, sem fram koma í þingsályktunum um stefnumótandi áætlanir í málefnum sveitarfélaga frá 2020 og 2024. Alþingi samþykkti þingsályktun um aðgerðaáætlun í málefnum sveitarfélaga 20242038, og að skerpa ætti á reglum sveitarstjórnarlaga um samvinnu sveitarfélaga og setja skýrari reglur um byggðasamlög, m.a. hvað varðar stjórnskipulag og lýðræðislegt umboð, reglur um framsal á valdi, reikningshald, skipulag og lýðræðislegt umboð, reglur um framsal á valdi og fleira.

Í frumvarpinu er brugðist við ábendingum frá umboðsmanni Alþingis, kjörnum fulltrúum, starfsmönnum sveitarfélaga og íbúum um atriði sem lagfæra má við framkvæmd sveitarstjórnarlaga.

Vinna við frumvarpsgerðina stóð yfir um alllangt skeið og fór fram í góðu samráði við sveitarfélögin og Samband íslenskra sveitarfélaga.

Fjármálakafli endurskoðaður

Fjármálakafli laganna er tekinn til heildarendurskoðunar. Markmiðið er að styðja við fjárhagslegan grundvöll sveitarfélaga og auka sjálfbærni þeirra.

Markmiðið er að styrkja fjárhagslegan grundvöll sveitarfélaga og samræma ákveðna þætti í fjármálastjórn ríkis og sveitarfélaga. Tillögurnar endurspegla þróun í opinberri fjármálastjórn á sl. ár, m.a. með tilkomu laga um opinber fjármál nr. 123/2015.

Helstu breytingar snúa að því að sveitarfélögum ber að setja sér fjármálastefnu og fjármálaáætlun til 5 ára í stað fjárhagsáætlunar til fjögurra ára.

Auknar kröfur eru gerðar til fjármálastjórnar sveitarfélaga. Lagt er til að meginfjármálareglur laganna, þ.e. jafnvægisreglan og skuldareglan, nái bæði til A-hluta sérstaklega og til A- og B-hluta saman. Í reikningsskilum er lögð til skýrari flokkun, meðal annars með stofnun nýs C-hluta. Skerpt er á öðrum reglum sem snúa að ábyrgri fjármálastjórn sveitarfélaga.

Fjárhagslegt áhrifamat

Sveitarfélög hafa undanfarin ár bent á að nauðsynlegt sé að skapa lagaramma til að leysa úr ágreiningi ríkis og sveitarfélaga um áhrif sem frumvörp og stjórnvaldsfyrirmæli hafa á fjárhag þeirra.

Í frumvarpinu er lögð til breyting á 129. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga um fjárhagslegt mat á áhrifum stjórnarfrumvarpa, reglugerða og stefnumótandi ákvarðana stjórnvalda á sveitarfélög.

Verði breytingarnar lögfestar eru meiri líkur á árangursríkri innleiðingu nýrra laga og reglna sem varða sveitarfélög. Einnig að þær muni draga úr ágreiningi ríkis og sveitarfélaga um fjárhagsleg málefni og stuðla að skilvirkari fjárhagslegri sjálfstjórn sveitarfélaga.

Samvinna sveitarfélaga

Eitt af markmiðum frumvarpsins er að skerpa á ákvæðum um samvinnu sveitarfélaga. Skilgreina á betur hlutverk og stöðu landshlutasamtaka og setja skýrari ramma um önnur samvinnuform, það er byggðasamlög, og þegar eitt sveitarfélag tekur yfir verkefni annars sveitarfélags.

Hefð er fyrir samstarfi sveitarfélaga á Íslandi en ljóst að slík samvinna hefur bæði kosti og galla. Samstarf sveitarfélaga er oft nauðsynlegt vegna smæðar þeirra og saman geta þau oft leyst verkefni með hagkvæmari hætti.

Samvinna sveitarfélaga hefur almennt þann galla að þá er framkvæmd verkefnis tekin úr höndum kjörinna fulltrúa í sveitarstjórnum og færð öðrum. Þannig getur orðið rof á umboðskeðju kjósenda til kjörinna fulltrúa eða hún lengd umfram það sem eðlilegt er, þegar kjörin sveitarstjórn fer með umsjón verkefnis og tekur með beinum hætti ábyrgð á því gagnvart kjósendum á fjögurra ára fresti.

Helstu tillögur snúa að því að æðsta vald í byggðasamlagi verði aðalfundur aðildarsveitarfélaga sem halda skal árlega.

Þar munu allir kjörnir fulltrúar aðildarsveitarfélaganna hafa að lágmarki málfrelsi og tillögurétt. Þetta tryggir beina aðkomu minnihlutafulltrúa og eykur gagnsæi í stjórnsýslu þeirra.

Hin grundvallarbreytingin á reglum um samstarf sveitarfélaga felst í að kostnaðarskipting sveitarfélaga skuli að meginreglu byggja á raunkostnaði verkefnis í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Þessi regla tryggir sanngirni í samvinnu sveitarfélaga og kemur í veg fyrir að eitt sveitarfélag niðurgreiði þjónustu fyrir annað, sem getur hamlað eðlilegri þróun sveitarstjórnarstigsins.

Þá er í frumvarpinu lagt til að hlutverk landshlutasamtakanna verði skýrt og þau skilgreind sem félagasamtök, þ.e. hagsmunaaðilar, en ekki stjórnvöld. Meginreglan verður að ekki verði heimilt að framselja vald til þeirra til að taka stjórnvaldsákvarðanir nema í ákveðnum undantekningartilvikum.

Frumkvæði að sameiningum

Í frumvarpinu er lagt til að frumkvæði að sameiningum geti verið í höndum íbúanna sjálfra. Með því er reynt að taka á svokölluðum umboðsvanda sem er þekkt vandamál víða.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að 10% kosningabærra íbúa geti krafist sameiningarviðræðna við annað sveitarfélaga. Sveitarstjórn þess sveitarfélags getur hafnað kröfu um sameiningarviðræður en þá geta 10% íbúar þess sveitarfélags krafist þess að gengið verði til sameiningarviðræðna.

Þetta gildir einnig um íbúa stærri sveitarfélaga, sem geta krafist formlegs álits á stöðu sveitarfélagsins. Í báðum tilvikum lyki ferlinu með almennum sameiningarkosningum.

Með þessu er valdið fært frá einstaka sveitarstjórnarmönnum og beint til íbúanna.

Tillögur sem efla traust almennings

Í frumvarpinu eru tillögur sem stuðla að því að efla traust almennings á stjórnsýslu sveitarfélaga. Hér má nefna að:

•  Sveitarstjórnum verður skylt að setja reglur um skráningu á fjárhagslegum hagsmunum og trúnaðarstörfum kjörinna fulltrúa, framkvæmdastjóra og æðstu stjórnenda. Á sama hátt verður gildissvið siðareglna víkkað þannig að þær taki einnig til æðstu stjórnenda.
• Lagt er til að lögfest verði sú mikilvæga en óskráða regla sveitarstjórnarréttar, að auglýsa skuli opinberlega úthlutun sveitarfélags á takmörkuðum gæðum, eins og lóðum, fasteignum, styrkjum o.fl. Þetta er grundvallaratriði til að auka jafnræði og gagnsæi.
• Skerpt er á upplýsingaskyldu sveitarfélaga til íbúa. Sveitarfélögum ber til dæmis að upplýsa um mál og áætlanir á meðan þau eru til meðferðar, en ekki bíða þar til ákvörðun hefur verið tekin. Breytingar á eftirliti ráðherra Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á almennu eftirliti ráðherra með stjórnsýslu sveitarfélaga. Markmiðið er að tryggja skilvirkara og markvissara eftirlit þar sem þess er þörf.
• Helsta breytingin verður að staðfestingarhlutverk ráðherra með samþykktum og samvinnu- samningum sveitarfélaga er fellt niður og öðlast slíkar samþykktir og samningar þess í stað gildi við birtingu þeirra í stjórnartíðindum. Ráðherra fær í staðinn skýra heimild til að grípa inn í og fella úr gildi einstök ákvæði í samþykktum eða samningum sem augljóslega brjóta í bága við lög. Tilgangurinn með þessari breytingu er að einfalda stjórnsýslu stjórnvalda og efla frumkvæðiseftirlit ráðherra.
• Almennt stjórnsýslueftirlit ráðherra með sveitarfélögum er skýrt nánar. Lagt er einnig til að hægt verði að koma ábendingum til ráðuneytisins sem verða bundnar þagnarskyldu.
• Það nýmæli er lagt til að ráðherra hafi heimild til að leggja stjórnvaldssekt á sveitarfélag vegna mjög alvarlegrar og ítrekaðar vanrækslu sveitarfélags á lögbundnum skyldum sínum og ekki er hægt að grípa til annara úrræða til að tryggja að stjórnsýsla sveitarfélags sé í samræmi við lög.
• Til að styrkja eftirlit með fjármálum eru reikningsskila- og upplýsinganefnd og eftirlitsnefnd með fjármálum sameinaðar í eina nefnd: Eftirlitsnefnd með fjármálum og reikningsskilum sveitarfélaga. Þannig verður eftirlitið skilvirkara og heildaryfirsýn betri.

Umbætur innan sveitarstjórnar

Í frumvarpinu eru fleiri úrbætur um atriði sem betur mættu fara. Eru það reglur um fundi sveitarstjórna, upplýsingarétt kjörinna fulltrúa, og málsmeðferð sveitarfélags vegna mögulegs vanhæfis kjörins fulltrúa í meðferð og afgreiðslu máls, auk fleiri nauðsynlegra breytinga á lögunum. Í seinni hluta fjalla ég um framtíð sveitarstjórnarstigsins og mikilvægi þess að sveitarfélög séu öflugar stjórnsýslueiningar og hafi burði til að sinna lögbundnum skyldum sínum á sem hagkvæmasta hátt íbúum sínum til hagsbóta.

Höfundur er innviðaráðherra.