Framtíð sveitarstjórnarstigsins – ný sveitarstjórnarlög
- Seinni hluti
Nú á vorþingi mælti ég fyrir frumvarpi til nýrra sveitarstjórnarlaga. Megintilgangur þess er að styrkja og styðja við sveitar- stjórnarstigið, og tryggja að sveitarfélög séu öflug, sjálfbær og geti tekist á við verkefni sín og tryggt íbúum faglega og skilvirka grunnþjónustu.
Í fyrri hluta fór ég yfir helstu efnisatriði frumvarpsins. Þar er fjármálakaflinn endurskoðaður til að styrkja fjárhagslegan grundvöll sveitarfélaga og breyting á fjárhagslegu áhrifamati á sveitarfélög vegna laga og reglna. Skerpt er á reglum sveitarstjórnarlaga um samvinnu sveitarfélaga og settar skýrari reglur um byggðasamlög, m.a. hvað varðar stjórnskipulag og lýðræðislegt umboð, reglur um framsal á valdi, reikningshald, skipulag og lýðræðislegt umboð og fleira.
Í þessari grein fjalla ég um framtíð sveitarstjórnarstigsins og mikilvægi þess að sveitarfélög séu öflugar stjórnsýslueiningar og hafi burði til að sinna lögbundnum skyldum sínum á sem hagkvæmasta hátt íbúum sínum til hagsbóta.
Framtíð sveitarstjórnarstigsins – hagkvæm þjónusta
Kjarninn í frumvarpinu er að skapa forsendur fyrir öflug og sjálfbær sveitarfélög. Rannsóknir sýna að þjónusta við íbúa er almennt betri og skilvirkari í fjölmennari sveitarfélögum.
Í dag eru 62 sveitarfélög í landinu. Fjölmennasta sveitarfélagið, Reykja- vík, er með 140.000 íbúa. Átta sveitar- félög eru með yfir 10.000 íbúa. Fjörutíu sveitarfélög eru með undir 2000 íbúa, tuttugu og sex með undir 1000 íbúa og þrettán undir 500 íbúa.
Stærðarhagkvæmni er óumdeilanleg þegar kemur að rekstri grunnþjónustu sveitarfélaga. Framtíð sveitarstjórnarstigsins á Íslandi felst því í stærri stjórnsýslueiningum með fleiri en einum byggðakjarna.
Það er engin tilviljun að hagsmuna- samtök fatlaðs fólks hafa í umsögnum sínum kallað eftir stærri og sjálfbærari einingum, enda er það forsenda þess að sveitarfélögin geti veitt þá sérhæfðu og mikilvægu þjónustu sem þessi hópur þarf á að halda. Þetta rímar við það markmið sem Alþingi hefur þegar samþykkt, að lágmarksíbúafjöldi skuli að jafnaði ekki vera undir 1.000.
Ég vil árétta að tilgangurinn með þeirri breytingu var ekki að öll sveitarfélög ættu að hafa 1.000 íbúa, heldur var horft til þess að sveitarfélögum myndi fækka, helst niður í 30 eða færri.
Rannsókn sem unnin var árið 2020 leiddi í ljós að sveitarstjórnarstig með 30 sveitarfélögum fæli í sér hagræðingu upp á 3-5 milljarða árlega fyrir sveitarstjórnarstigið í heild sem gæti nýst í betri þjónustu eða lækkun á álögum á íbúa.
Hefði frumvarp um það verið samþykkt á þeim tíma, má áætla að um 20 milljarðar króna, að teknu tilliti til verðlags, hefðu getað nýst sl. fimm ár á sveitarstjórnarstiginu í t.d. betri þjónustu við íbúa eða lækkun á álögum.
Um risavaxið hagsmunamál íbúa þessa lands er að ræða og því hljóta allir að fagna sem tala fyrir hagkvæmni í opinberum rekstri. Sterk rök mæla með sameiningu sveitarfélaga og felur frumvarpið í sér ákvæði sem stuðla að stærri sveitarfélögum.
Markmiðið er skýrt: Að hér á landi starfi öflugt og hagkvæmt sveitarstjórnarstig, þar sem lýðræðið er virkt.
Ábyrgð á þjónustu sveitarfélags
Íbúar eiga rétt á að fá að kjósa sveitarstjórnarfulltrúa sem bera raunverulega ábyrgð á þjónustunni, en ekki milliliði sem hafa það eina hlutverk að semja við nágranna- sveitarfélög um að leysa verkefnin fyrir sig.
Helstu tillögur frumvarpsins hvað þetta varðar snúa að breytingum á reglum um samvinnu sveitarfélaga. Þó sveitarfélögum verði áfram heimilt að sinna lögbundnum verk- efnum í samvinnu, á það að vera undantekning fremur en regla, því slíku fyrirkomulagi fylgir lýðræðishalli.
Frumvarpið gerir því ríkari kröfur til samstarfsverkefna til að tryggja lýðræðislegt aðhald og koma í veg fyrir að stærri sveitarfélög niðurgreiði þjónustu fyrir þau minni.
Þjónusta fámennustu sveitarfélaga landsins
Í samræmi við ákvæði gildandi sveitarstjórnarlaga fór innviðaráðuneytið eftir síðustu sveitarstjórnarkosningar fram á að tíu sveitarfélög með færri en 250 íbúa skiluðu áliti um getu þeirra til að sinna lögbundnum verkefnum og um kosti sameininga.
Þar kom fram að ekkert af tíu fámennustu sveitarfélögum á landinu sér um velferðarþjónustu við íbúa upp á eigin spýtur og aðeins þrjú þeirra ráku sjálf grunn- og leikskóla.
Mun algengara er að viðkomandi sveitarstjórnir hafi samið við sveitarstjórn annars sveitarfélags um veitingu þjónustunnar eða tekið sig saman með öðrum sveitarstjórnum um veitingu hennar í gegnum byggðasamlag.
Skilgreining á sveitarfélagi og lágmarksþjónusta
Hvað er sveitarfélag? Hugtakið sveitarfélag er ekki skilgreint í sveitarstjórnarlögum. Segja má að sveitarfélag sé stjórnsýslueining sem sinnir grunn- og nærþjónustu við íbúa sína. Í dag féllu nokkur sveitarfélög utan þessarar skilgreiningar, þar sem þau sinna sjálf ekki slíkri þjónustu.
Ég lít svo á að það sé stjórnsýslueining sem getur sinnt meirihluta lögbundinna verkefna sinna sjálft.
Sveitarfélag sem framselur öll sín verkefni til nágranna sinna getur vart talist sjálfbært sveitarfélag – um það hljótum við að vera sammála. Hvert er hlutverk sveitarstjórnarfulltrúa í slíku sveitarfélagi? Um hvað eru íbúar í slíku sveitarfélagi að kjósa í sveitarstjórnarkosningum ef ekki fulltrúa til að fara með lögbundið hlutverk sveitarfélags?
Íbúar sveitarfélaga, sem geta ekki sinnt verkefnum sínum sjálf, eru í raun sviptir þeim lýðræðislega rétti að hafa áhrif á útfærslu þeirrar þjónustu sem þeim ber að fá samkvæmt lögum.
Ég tel ástæðu til að nefna að við undirbúning frumvarpsins var skoðaður ítarlega sá möguleiki að skilgreina í lögunum lágmarkshlutverk sveitarfélags eingöngu út frá veitingu lágmarksþjónustu.
Niðurstaðan var sú að slík nálgun hefði getað skapað ranga hvata fyrir sveitarfélög til að halda úti óhagkvæmri þjónustu, sem þjónar ekki hagsmunum íbúanna, eingöngu til að uppfylla lagaskilyrði um tilvist sína.
Skýrasta dæmið um þetta væru hvatar til að starfrækja afar fámenna grunnskóla, jafnvel með einungis 1–2 nemendur, þar sem faglegt og félagslegt umhverfi barnanna væri ekki tryggt, í stað þess að leita hagkvæmari og betri lausna með sameiningu.
Sú leið að miða við ákveðinn lágmarksfjölda íbúa, með sérstökum undantekningum, því skynsamlegri leið til að skilgreina sveitarfélag en að skilgreina í lögum hvaða lágmarksþjónustu sveitarfélag verður að veita.
Lágmarksfjöldi íbúa í sveitarfélagi
Ég tel mikilvægt að árétta að markmið laganna um að íbúafjöldi sveitarfélags verði ekki undir 1.000 stendur óbreytt, þó ákvæðið sem kynnt var í haust um að lögfesta lágmarksíbúafjölda við 250 sé ekki að finna í frumvarpinu.
Mér var ljóst að ákvæðið var umdeilt, sérstaklega að veita ráðherra heimild til að koma á sameiningum sveitarfélaga með færri en 250 íbúa.
Ég er enn þeirrar skoðunar að sveitarstjórnarstigið þarfnist breytinga, sveitarfélögin þurfa að verða stærri og öflugri til að geta sinnt þeim lögbundnu skyldum sem þeim er falið í lögum.
Ég hyggst því skipa þverpólitíska þingmannanefnd til að fjalla um sveitarstjórnarstigið og leiðir til að stuðla að framþróun sveitarfélagastigsins. Mikilvægt er að Alþingi fjalli um þetta mikilvæga mál, því hver annar ber ábyrgð á gangi mála og skipulagi hins opinbera í þingræðisríki?
Sé vilji nefndarinnar, og þar með þingsins, að stíga slík skref er ég og ráðuneyti mitt reiðubúin að vinna með þinginu að útfærslu lagaákvæða sem stuðla að því sameiginlega markmiði að sveitarstjórnarstigið þróist áfram í rétta átt.
Hér er til mikils að vinna fyrir íbúa landsins og gríðarlegt hagsmunamál fyrir landsbyggðina að þar séu öflug sveitarfélög, sem hafi burði til að sinna lögbundnum skyldum.
Fjölkjarnasveitarfélög og heimastjórnir
Í ljósi þeirrar framtíðarsýnar sem ég hef farið hér yfir um að sveitarfélög verði öflugar einingar með marga byggðakjarna, tel ég grundvallaratriði að tryggja minni byggðarlögum vettvang og rödd innan stærri eininga.
Með það í huga óskaði ég eftir því að Rannsóknamiðstöð Háskólans á Akureyri rannsakaði tilraunaverkefni Múlaþings um heimastjórnir og reynsluna af því. Niðurstöður greiningarinnar voru skýrar. Helstu kostir heimastjórnakerfisins reyndust vera sú formfesta sem skapast hefur, skilgreind ábyrgð og völd, skýrt umboð fulltrúa og vel afmörkuð verkefni. Rannsóknin sýndi byggt á reynslunni að halda ætti áfram á sömu braut og almennt var mun meiri ánægja með heimastjórnir en t.d. hverfisráð, sem eru nefndir fyrir hluta sveitarfélags sem ekki hafa valdheimildir.
Frumvarpið tekur mið af þessum sjónarmiðum og er lagt til að hugtakið heimastjórn verði skilgreint í lögum ásamt þeim lágmarksvaldheimildum sem slíkar stjórnir þurfa að hafa, bæði til að einfalda sveitarfélögum að koma á fót heimastjórnum og festa í sessi skýra merkingu hugtaksins.
Jafnframt er lagt til nýtt ákvæði sem veitir íbúum í byggðakjörnum rétt til að krefjast þess að skipuð verði nefnd um málefni svæðisins, að uppfylltum skilyrðum um 250 íbúa lágmark og 10 km fjarlægð frá stærsta kjarna.
Það verður þó áfram í höndum sveitarstjórnar að ákveða valdheimildir slíkrar nefndar
Öflug og sjálfbær sveitarfélög
Frumvarpið tekur á grunngerð sveitarstjórnarstigsins, fjármálum þess, samstarfsformum og lýðræðislegu aðhaldi með sveitarfélögum.
Allar þessar breytingar miða að einu og sama markmiði: Að styrkja sveitarstjórnarstigið.
Við erum að búa til öflugri og sjálfbærari einingar, tryggja að fjármálareglur styðji við sjálfbærni sveitarfélaga, tryggja að samvinna þeirra sé lýðræðisleg og auka traust íbúa á stjórnsýslunni.
Með frumvarpinu stígum við skref að nútímalegra og skilvirkara sveitarstjórnarstigi sem er betur í stakk búið til að takast á við verkefni framtíðarinnar, íbúum sínum til hagsbóta.
Höfundur er innviðaráðherra.
