Var þetta svona frábært í Finnlandi?
Árið 2003 gaf utanríkisráðuneytið út skýrsluna Íslenskur landbúnaður í alþjóðlegu umhverfi. Skýrslan var unnin af starfshópi sem myndaður var að frumkvæði þáverandi utanríkisráðherra, Halldórs Ásgrímssonar. Hópnum var ætlað að fjalla um óvissuþætti varðandi stöðu íslensks landbúnaðar gagnvart Evrópusambandinu (ESB) og hugsanlegri aðild Íslands að því, svo og gagnvart stefnu Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO) og þróun alþjóðavæðingar almennt.
Undirrituð var einn af höfundum skýrslunnar, ásamt núverandi ráðuneytisstjóra utanríkisráðuneytisins, Martin Eyjólfssyni, sem var ritari starfshópsins. Í undirbúningi skýrslunnar var aflað upplýsinga með markvissum hætti, meðal annars með vettvangsferðum til Finnlands og Austurríkis þar sem rætt var við stjórnvöld, sérfræðinga og hagsmunaaðila í landbúnaði.
Þótt skýrslan sé ríflega 20 ára gömul breytir það ekki því að þar var unnin ítarleg greining á áhrifum inngöngu Finnlands í Evrópusambandið. Sá tími sem síðan er liðinn breytir því ekki – þótt að sjálfsögðu hafi frekari aðlögun átt sér stað og sameiginleg landbúnaðarstefna ESB tekið breytingum á sama tíma.
Það eru ódýrar eftiráskýringar að halda því fram að Finnar og Svíar hafi „reynt þetta með góðum árangri“ og fengið sérlausnir fyrir sinn landbúnað.
Staða þessara ríkja var frá upphafi ólík. Finnar lögðu ríka áherslu á sérlausnir vegna norðlægs landbúnaðar og fengu heimildir til verulegs innanlandsstuðnings. Í þessum texta er notað hugtakið „norðlægur landbúnaður“ sem þýðing á hugtakinu northern aid.
Í Svíþjóð hafði landbúnaðarstefnunni hins vegar verið breytt í grundvallaratriðum skömmu áður en ákvörðun var tekin um að sækja um aðild að ESB. Dregið hafði verið úr bæði beinum stuðningi og innflutningsvernd. Stuðningur við landbúnað í þessum tveimur löndum var því fjarri því að vera sambærilegur. Svíar sóttust í minna mæli eftir sérlausnum og fengu að sama skapi minna svigrúm til slíkra aðgerða. Að draga þessi tvö tilvik saman undir eina jákvæða niðurstöðu er því varhugavert. Aðlögun að CAP er ekki mælikvarði á árangur. Hún segir lítið annað en að breytingar hafi orðið. Án frekari greiningar er ekkert hægt að segja um hvernig þær hafa komið við bændur eða samfélagið.
Greining og stefnumótun lögðu grunninn að breyttu starfsumhverfi
Við aðild Finnlands að Evrópusambandinu lá fyrir að breytingar yrðu á afurðaverði til bænda og starfsumhverfi landbúnaðarins. Kröfur finnskra bænda og stjórnvalda einar og sér bera það með sér.
Reynslan var enda að afurðaverð til bænda lækkaði umtalsvert. Samið var um tímabundinn stuðning til að mæta þeirri breytingu. Sá stuðningur var ekki merki um styrkleika kerfisins, heldur viðbragð við fyrirséðum tekjusamdrætti.
Í aðildarsamningnum var jafnframt samið um sérstakt svigrúm til innanlandsstuðnings. Stuðningur samkvæmt 141. grein var tímabundin aðlögunarsérlausn fyrir suðurhluta landsins sem þurfti reglulega endurnýjun. Stuðningur samkvæmt 142. grein (northern aid eða norðlægur stuðningur) tók til norðlægra svæða og var varanlegra svigrúm vegna erfiðra framleiðsluskilyrða, þó áfram háður skilyrðum og eftirliti framkvæmdastjórnar ESB. Þessi ákvæði voru varnarviðbragð, ekki grunnur að sóknartækifærum eins og stundum er látið liggja að.
Auk þessa naut finnski landbúnaðurinn stuðnings innan sameiginlegrar landbúnaðarstefnu ESB, þar á meðal harðbýlisstuðnings (LFA), sem var og er meðfjár- magnaður af viðkomandi ríki á móti framlögum af sameiginlegu landbúnaðarstefnunni.
Þrátt fyrir þetta dróst framleiðsla á norðlægum svæðum saman eftir aðild og búum fækkaði verulega. Í Finnlandi dróst framleiðsla norðan 62. breiddargráðu saman um 20–30% og varð jafnframt sérhæfðari og fábreyttari.
Raunveruleiki finnsks landbúnaðar við aðild að ESB
Í fyrrnefndri skýrslu er farið ítarlega yfir áhrif aðildar Finnlands að ESB á afurðaverð og tekjur bænda. Verð til bænda lækkaði: á eggjum um 70%, svínakjöti um 35%, nautakjöti um rúm 30% og mjólk um 13%. Í heildina var metið að verð á búfjárafurðum hefði lækkað um 40–45% að meðaltali. Verð á korni lækkaði um meira en 50%. Á sama tíma lækkaði verð til neytenda um 10–11%.
Í kafla 5.5.5. í fyrrnefndri skýrslu er að finna töflu með tekjuþróun í finnskum landbúnaði. Fyrstu fjögur árin eftir aðild, 1995–1998, dróst rekstrarafgangur í landbúnaðinum saman milli ára. Fyrsta árið um 12,4%, næsta 12,7 þá 3,6% og fjórða árið um 17,7%. Erfitt er að líta á þetta sem „góðan árangur“ eins og utanríkisráðherra gerir í aðsendri grein í Morgunblaðinu þann 2. apríl sl.
Það að landbúnaður sé enn stundaður í Finnlandi segir í sjálfu sér lítið um árangur. Mikilvægari spurningar eru aðrar: Hver hefði þróunin orðið utan ESB? Hvernig þróaðist afurðaverð og tekjur bænda? Hvaða áhrif hafði aðlögunin á fjölda búa og byggðir?
Umræða, eins og oft má sjá þessa dagana, um að „sjá samninginn“ áður en afstaða er tekin gefur til kynna að niðurstaðan ráðist fyrst og fremst af því sem kemur út úr viðræðum. Sú nálgun gengur hins vegar fram hjá eðli viðræðna.
Stuðningur við íslenskan landbúnað og umræðan nú
Í samantektarkafla skýrslunnar frá 2003 kemur fram að skýrsluhöfundar telja að fyrir Ísland þýði möguleg ESB-aðild að: „Ólíklegt er að heimildir fáist til að auka heildarstuðning við búvöruframleiðsluna frá því sem nú er.“ Einnig segir: „Miðað við óbreytt stuðningskerfi hér á landi verður að telja að staða íslensks landbúnaðar væri verri innan ESB en utan þess.“
Stuðningur við íslenskan landbúnað hefur lítið breyst í grundvallaratriðum síðan þetta var, enn byggir hann að meginþunga til á tollvernd og greiðslum til bænda sem að stærstum hluta tengjast framleiðslu (hvort sem einhverjir kysu að hafa það með öðrum hætti). Þetta verður að hafa í huga þegar fjallað er um möguleg áhrif aðildar að Evrópusambandinu nú.
Þegar fjallað er um jafn viðkvæmt mál og framtíð landbúnaðar verður að gera þá kröfu að fullyrðingar og vangaveltur séu reistar á gögnum. Í þessu tilviki liggur fyrir skýrsla í sjálfu utanríkisráðuneytinu sem rétt væri að draga fram úr geymslum þess og setja umræðustjórum ráðherra þess fyrir að lesa.
Höfundur er hagfræðingur.
