Stórmerkilegt álit umboðsmanns
Á vef umboðsmanns Alþingis var nýlega birt mjög áhugavert og vel rökstutt álit hans þar sem túlkun innviðaráðuneytisins, sem birtist í leiðbeiningum frá 2. júní 2021, er hafnað og hún ekki talin samrýmast lögum.
Tilefni leiðbeininga ráðuneytisins, var að taka afstöðu til þess misræmis sem gætti milli búfjárhaldslaga nr. 38/2013 og laga um afréttar málefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986 varðandi rétt búfjáreigenda að beita fé sínu á annarra manna land og skyldur sveitarstjórna til að bregðast við ágangi búfjár á lönd annarra. Laut túlkun ráðuneytisins m.a að því að forgangsregla réttarheimildafræðinnar, um að yngri lög gangi framar eldri lögum, eigi hér við og eins að gagnálykta mætti út frá friðunarákvæði búfjárhaldslaganna (8. og 9. gr.) að landeigenda væri skylt að þola ágang fjár annarra ef land væri ekki friðað.
Til að forðast fræðilega umfjöllun og endalausar tilvitnanir í lög er rétt að draga niðurstöðu umboðsmanns saman í sem styst mál. Hún er á þann veg:
að ekki er fallist á það sjónarmið ráðuneytisins að í þessu tilfelli ætti reglan um að yngri lög stæðu eldri lögum framar við. Jafnframt er ályktað að ákvæði í búfjárhaldslögum (yngri lögin) um friðlýsingu, gefi ekki tilefni til að gagnálykta að „umráðamaður lands þurfi að þola heimildarlausa beit búfjár annars manns í landi sínu“, ef ekki er um friðun að ræða, líkt og ráðuneytð hafði gert ráð fyrir.
Þvert á móti telur umboðsmaður:
„að reglur laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. væru byggðar á þeim grunnrökum að umráðamaður lands þyrfti ekki að heimila öðrum þau afnot af landinu sem fælust í umgangi og beit búfjár í annarra eigu“ enda væru þau lög „í samræmi við stjórnarskrárverndaða friðhelgi eignaréttarins og styðjist þar að auki við þá aldagömlu grunnreglu að búfjáreigendum sé óheimilt að beita fé sínu leyfislaust á annars manns land.“
Nú er álit umboðsmanns ekki lög en í niðurlagi álits síns beinir hann þeim tilmælum til innviðaráðuneytisins, að það taki mið af þeim sjónarmiðum sem hann hefur borið á borð í áliti sínu. Jafnframt sendi hann matvælaráðuneytinu og Sambandi íslenskra sveitarfélaga álit sitt vegna þeirrar réttaróvissu sem hann telur ríkja um ýmis atriði varðandi málaflokkinn.
Full ástæða er til að draga upp hugsanlegar sviðsmyndir í kjölfar álits umboðsmanns. Í fyrsta lagi, og líklegasta, er að ekkert breytist í fyrstu. Stjórnsýslan situr við sinn keip og sveitarstjórnir, og lögregla eftir atvikum, gera ekkert með álitið þegar einstakir landeigendur fara fram á við yfirvöld að þau smali ágangsfé.
Slíkt sinnuleysi mun nær örugglega kalla á málaferli þar sem landeigendum verður nauðugur sá kostur að stefna sínu sveitarfélagi. Það verður þá dómstóla að fallast á, eða synja, þeirri túlkun sem fram kemur í áliti umboðsmanns og landeigendur munu augljóslega byggja sinn málflutning á. Fallist íslenskir dómstólar ekki á rökin sem fram koma í áliti umboðsmanns má telja fullvíst að málum verði vísað til Mannréttindadómstóls Evrópu enda ekki aðeins um túlkun á stjórnarskrá landsins að ræða heldur einnig Mannréttindasáttmálanum.
Önnur sviðsmynd gæti verið sú að innviðaráðuneytið brjóti odd af oflæti sínu og breyti leiðbeiningum sínum til samræmis við álit umboðsmanns. Þá er á hinn bóginn mögulegt að sveitarfélögin höfði mál enda ljóst að hvorki þau né lögreglan hefur áhuga né getu til að fara dag eftir dag og smala sama fénu jafnvel þó þeim sé heimilt að senda eigenda fjárins reikning vegna verksins. Niðurstaðan er í reynd sú sama og í sviðsmynd eitt. Dómsmál þvælast í kerfinu um nokkurra ára skeið og á endanum koma hirtingar frá Strassborg og niðurlægð íslensk stjórnvöld breyta á endanum lögum í þá veru sem álit umboðsmanns byggir á.
Þriðja sviðsmyndin, og sú æskilegasta, er að sjálfsögðu sú að löggjafinn grípi strax inn í og endurskoði nær alla löggjöf um búfjárhald og færi til tíðaranda dagsins í dag. Eðlilegast er að fella þegar á yfirstandandi þingi út greinar nr. 8 og 9 í lögum nr. 38/2013 um búfjárhald (greinar um friðun afmarkaðra landsvæða). Slík lagabreyting auðveldaði mjög allt framhald máls enda hafa þessar greinar verið hreinn bastarður í lögunum nú um tuttugu ára skeið. Hafa verður í huga að núverandi lagasetning miðast við allt aðrar aðstæður en nú eru í þjóðfélaginu hvað búsetu og atvinnuhætti varðar, rétt eins og umboðsmaður bendir á í niðurlagi álits síns, og ber að fagna skilningi hans á þeim breytingum.
Ég vil því leyfa mér að hvetja sauðfjárbændur og sveitarstjórnarmenn til að kynna sér vel álit umboðsmanns Alþingis og velta vandlega fyrir sér næstu skrefum í þessu máli.
