Lagaleg óvissa um áhrif nýrra búvörulaga

Samtök fyrirtækja í landbúnaði (SAFL) telja ótækt að frumvarp um breytingar á búvörulögum nái fram að ganga í núverandi mynd og leggjast alfarið gegn samþykkt þess. Bændasamtök Íslands og tveir fyrrum hæstaréttardómarar telja lagalega óvissu vera um áhrifin af óbreyttu frumvarpi.

Frumvarpsdrögin eru nú til umsagnar hjá atvinnuveganefnd áður en það fer til annarrar umræðu í þingsal Alþingis. Í þeim eru þær grundvallarbreytingar frá gildandi lögum að undanþágur afurðastöðva í landbúnaði frá samkeppnislögum um sameiningar, eru felldar niður. Áfram er þó gert ráð fyrir samstarfsheimildum afurðastöðva, undanþegnum samkeppnislögum, í sérstökum framleiðendafélögum bænda sem eru í eigu eða undir meirihlutastjórn frumframleiðenda um afmarkaða þætti starfseminnar. Einnig gilda þær um afurðastöðvar í slátrun sauðfjár, nautgripa og hrossa, en sú breyting er að heimildirnar ná ekki lengur til slátrunar alifugla og svína.

Um endurskoðuð frumvarpsdrög er að ræða frá því sem lagt var í samráðsgátt stjórnvalda í október á síðasta ári til umsagnar.

Matskennd skilyrði

Í umsögn SAFL segir að frumvarpið boði breytingar á gildissviði gildandi undanþága í landbúnaði án þess að gerð sé grein fyrir því eða færður fram rökstuðningur fyrir þeim breytingum í greinargerð frumvarpsins.

Markmiðum búvörulaga sé vikið til hliðar og samkeppnisyfirvöldum veittar mun víðtækari heimildir til íhlutunar en þekkist í ESBrétti. Frumvarpið skapi hættu á að núverandi fyrirkomulag í mjólkuriðnaði verði brotið upp með tilheyrandi tjóni fyrir bændur, iðnaðinn og neytendur.

Gagnrýnt er að Samkeppniseftirlitinu sé falið að meta hvort um bein yfirráð frumframleiðenda sé að ræða í framleiðendafélaginu, skilyrðin séu matskennd og byggi ekki á skýrum skilyrðum og reglum. Þá leggjast SAFL gegn því að undanþáguheimild afurðastöðva til sameininga verði afnumin, þar sem núverandi undanþága hafi skilað mikilli hagræðingu í mjólkuriðnaði og sýnt hafi verið fram á mikla þörf á sambærilegri hagræðingu hjá afurðastöðvum í slátrun.

SAFL gera enn fremur alvarlegar athugasemdir við þá breytingu að mismunandi reglur skuli gilda út frá tegund sláturdýra sem um ræðir, að undanþágur verði veittar í slátrun sauðfjár, nautgripa og hrossa en ekki í alifugla- og svínaslátrun. Sé vilji þeirra afurðastöðva að öðlast undanþágur þurfi þær að fara í gegnum hið óþarflega flókna ferli að sækja um skráningu sem framleiðendafélag hjá SKE. SAFL hafa ekki fengið skýringar eða röksemdir fyrir því hvers vegna vilji er fyrir því að ólíkar kröfur gildi um ólíkan búfénað. Segja þau óboðlegt að ekki sé gerð grein fyrir þessum breytingum í greinargerð frumvarpsins með nokkrum hætti.

Loks gagnrýna SAFL að Samkeppniseftirlitinu séu færðar óhóflegar eftirlits- og valdheimildir. Samkeppniseftirlitið getur þannig gert núverandi verkaskiptingu í mjólkuriðnaði óheimila. Telja þau að slík ákvörðun hefði í för með sér óafturkræft tjón í mjólkuriðnaði, fyrir bændur, úrvinnslufyrirtæki bænda og neytendur.

Taki til slátrunar alls búfjár

Í umsögn Bændasamtaka Íslands er gagnrýni beint að svipuðum ákvæðum og koma fram í umsögn SAFL. Undanþáguheimildir fyrir afurðastöðvar í slátrun ætti ekki að einskorða við ákveðnar tegundir búfjár. Nauðsynlegt sé að heimildin taki til slátrunar alls búfjár.

Talið er að frumvarpið skapi réttaróvissu með almennri tilvísun til þess að Samkeppniseftirlitið geti gripið til „aðgerða samkvæmt samkeppnislögum“ sem sé bæði óljós og víðtæk. Hún skapi óvissu um hvenær samstarf telst ólögmætt, hvaða reglur gilda á meðan samstarf er talið lögmætt og hvaða viðurlög geta komið til álita.

Hætta sé á afturvirkni og íþyngjandi íhlutunum þar sem frumvarpið veki upp spurningar um hvort Samkeppniseftirlitið geti beitt viðurlögum vegna samstarfs sem var lögmætt þegar það var stofnað og gripið til úrræða eins og uppskiptingar án þess að brot hafi átt sér stað. Slíkt myndi að mati Bændasamtakanna grafa undan réttaröryggi bænda og neytenda og þeim ávinningi sem núverandi kerfi hefur skilað og vonir eru um að það skili.

Fullkomin óvissa

Á svipuðum nótum eru fyrrum hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson og Þorgeir Örlygsson. Þeir skiluðu inn álitsgerð um áhrif fyrirhugaðra breytinga á búvörulögum á stöðu afurðastöðva í mjólkuriðnaði, sem unnin var að beiðni Mjólkursamsölunnar.

Segja þeir að um leyfisskylda starfsemi sé að ræða hjá afurðastöðvum í mjólkuriðnaði. Af því leiði að við mat á svigrúmi löggjafans til breytinga á núverandi skipulagi mjólkurframleiðslunnar eigi sömu sjónarmið við og gildi um leyfisskylda starfsemi varðandi vernd atvinnufrelsis og friðhelgi eignarréttar samkvæmt 75. og 72. greinum stjórnarskrárinnar. Þegar slík réttindi séu með lögum afnumin til frambúðar eða þau skert verulega megi eftir atvikum jafna slíkum skerðingum til eignarnáms og fullar bætur skuli koma fyrir það tjón sem skerðingin hefur í för með sér.

Segja þeir að augljósar lagalegar þversagnir í frumvarpinu og hugsanleg afturvirk áhrif gagnvart þegar starfandi afurðastöðvum í mjólkuriðnaði. Telja þeir fullkomna óvissu vera um gildissvið frumvarpsins gagnvart þegar gerðu samkomulagi um sameiningu, verkaskiptingu eða annars konar samstarf afurðastöðva í mjólkuriðnaði vegna misvísandi staðhæfinga að þessu leyti í greinargerð með frumvarpinu. Fái það ekki staðist það sem segir í greinargerðinni að ákvæði þess hafi ekki áhrif á þegar gert samkomulag um verkaskiptingu milli afurðastöðva.

Ekki sé hægt að fullyrða frekar á þessu stigi um hugsanlega bótaskyldu ríkisins gagnvart þegar starfandi afurðastöðvum í mjólkuriðnaði verði frumvarpið óbreytt að lögum. Það stafi fyrst og fremst af þeirri miklu óvissu sem ríkir um að hvaða marki ákvæðum frumvarpsins sé ætlað að ná til þegar gerðra samninga starfandi afurðastöðva um verkaskiptingu og annað samstarf; hvort og þá hvaða valdheimildum Samkeppniseftirlitið gæti beitt gagnvart þeim og hvernig þær hefðu áhrif á eignir afurðastöðvanna