Ágangur búfjár: Sagan endalausa

Á undanförnum árum hefur umræða um ágang sauðfjár stóraukist í sveitum landsins.

Hefur hún sérstaklega sprottið upp í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis frá 11. október 2022 og álits innviðaráðuneytisins frá 23. júní 2023 þar sem fjallað er um deilur landeigenda við sveitarfélög og aðra opinbera aðila um það hvort og í hvaða tilvikum beri að smala sauðfé af jörðum þegar það gengur inn á jarðir landeigenda. Um vandamálið hafa verið skrifaðar fjölmargar greinar og eru skiptar skoðanir á því hversu ríkar skyldur sveitarfélaga séu til smölunar. Fjallað hefur verið um málefnið á vettvangi Sambands íslenskra sveitarfélaga, Bændasamtaka Íslands, innan hópa sem mótfallnir eru lausagöngu búfjár og á meðal landeigenda sem telja á sér brotið vegna ágangs búfjár í lönd þeirra. Í kjölfar þeirrar umræðu og álita frá stjórnvöldum bárust sveitarfélögum fjöldinn allur af beiðnum um smölun á síðasta ári, sem í einhverjum tilvikum var sinnt en í öðrum tilvikum eru slíkar beiðnir enn til meðferðar eða þeim verið hafnað.

Afstaða matvælaráðuneytisins til deilna sveitarfélaga og landeigenda

Matvælaráðuneytið er það ráðuneyti sem ber ábyrgð á þeirri löggjöf sem um ræðir, þ.e. lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 21/1986 (afs.). Ber ráðuneytið ábyrgð á því að veita leiðbeiningar um hvernig skuli túlka ákvæði laganna. Í febrúar síðast- liðnum sendi matvælaráðuneytið minnisblað með yfirskriftina „Reglu- verk um búfjárbeit – sjónarmið matvælaráðuneytis“, sem sent var öllum sveitarfélögum. Í bréfinu lýsir ráðuneytið því yfir að það hyggist ekki fara í neinar breytingar á lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. til þess að skýra betur réttarstöðu aðila, né gefa út leiðbeiningar af nokkru tagi til sveitarfélaga um túlkun laganna.

Í stað þess eru sveitarfélög hvött til þess að „útfæra lausnir sem henta á hverjum stað“. Þá eru sveitarfélögin hvött til að koma á samstarfi sveitarfélaga um málefnið,uppfæra afréttarskrár og endurskoða fjallskilasamþykktir.

Er málefnið því að fullu lagt í hendur sveitarfélaganna. Heldur ráðuneytið því jafnframt fram að reglur laganna séu að „mestu leyti skýrar“ og sveitarfélögum beri því að nýta þau verkfæri sem þau hafa til þess að skýra réttarástandið.

Um það má deila að reglur laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. séu að mestu leyti skýrar hvað þetta málefni varðar. Lögin eru að grunni til samin á 7. áratug síðustu aldar og hafa lítið breyst síðan.

Innviðaráðuneytið átelur sveitarfélag fyrir málshraða

Í nýlegum úrskurði innviðaráðuneytisins, dags. 18. apríl 2024, kærði landeigandi sveitarfélagið Fjarðabyggð fyrir að hafa ekki afgreitt beiðni hans um smölun á jörð hans. Í úrskurði innviðaráðuneytisins kemur fram að sveitarfélagið hafi frestað því að taka afstöðu til erindis landeiganda þar til málsmeðferð ráðuneytis væri lokið eða frekari leiðbeiningar veittar um framkvæmd laganna af hálfu matvælaráðuneytis.

Þetta telur innviðaráðuneytið óheimilt og að borgararnir eigi rétt á því að stjórnvöld leysi úr málum þeirra svo fljótt sem unnt er á grundvelli gildandi lagareglna. Taldi ráðuneytið sveitarfélagið hafa brotið gegn 1. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 37/1993 um málshraða og beinir því til sveitarfélagsins að ljúka málinu eins fljótt og auðið er.

Hvað er til bragðs að taka?

Nú þegar fyrir liggur afstaða matvælaráðuneytis hafa sveitarfélög fengið þessar leiðbeiningar og þess er ekki að vænta að gengið verði til heildarendurskoðunar á lagaumgjörð á þessu sviði. Hefur það þær afleiðingar að sveitarfélög þurfa að undirbúa sig fyrir beiðnir um smölun vegna ágangs búfjár og hvernig skuli taka afstöðu til þeirra. Er það afstaða matvælaráðuneytisins að sveitarfélög hafi svigrúm til þess að ákveða hvert fyrir sig hvernig nýta skuli þau verkfæri sem eru í fjallskilalögum.

Má hér ætla að vísað sé til sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga sem tryggður er í 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þá liggur fyrir úrskurður innviðaráðuneytisins um málshraða og enginn vafi á því að sveitarfélögum ber að taka beiðnir um smölun til afgreiðslu með skilvirkum hætti. Það er grundvallaratriði hjá hverju sveitarfélagi fyrir sig, þar sem búfjárrækt er stunduð, að taka rökstudda afstöðu til eftirfarandi atriða, til þess að auðvelda afgreiðslu beiðna landeigenda um smölun.

1. Sveitarfélag þarf að taka afstöðu til hvort og hvar lausaganga búfjár sé heimil í sveitarfélaginu.
2. Gild afréttarskrá þarf að vera til staðar skv. 6. gr. afs.
3. Uppfæra þarf fjallskilasamþykkt og taka afstöðu til þess hvernig skuli fara með beiðnir um smölun ágangsfjár:
   
   1. Hvernig skilgreina skuli ágang búfjár – 33. gr. afs.
   2. Hvernig skilgreina skuli verulegan/óeðlilegan ágang búfjár – 31.-32. gr. afs.
   3. Hver skuli greiða fyrir smölun ágangsfjár.
   4. Hvernig skuli uppfylla kröfur um málsmeðferð beiðna, s.s. um rannsókn máls, andmælarétt og meðalhóf þegar beiðni berst um smölun ágangsfjár.

Beiðnir um smölun ágangsfjár munu ekki hætta að berast sveitarfélögum og er því mikilvægt að þau nýti þær heimildir sem þó eru fyrir hendi til þess að geta tekið á þessum beiðnum með samræmdum hætti. Fyrirsjáanleiki á afgreiðslu slíkra beiðna er jafnframt mikilvægur fyrir landeigendur og koma í veg fyrir óþarfa deilur milli landeigenda og sveitarfélaga í fjölmiðlum og á samfélagsmiðlum.

Fyrir liggur að það vandamál mun eingöngu aukast á komandi árum ef ekkert er að gert. Landnýting breytist ört og fjöldi landeigenda kýs að nýta jarðir sínar undir annað en hefðbundinn landbúnað, s.s. ferðaþjónustu, skógrækt o.fl. atvinnugreinar. Byrjað er að vora og allar líkur á að nú í kjölfar sauðburðar og fram að afréttarsmölun í haust muni pósthólf sveitarfélaga og sveitarstjórnarmanna fyllast af beiðnum um smölun með tilheyrandi umræðu og umfjöllun á fréttamiðlum. Sveitarfélög geta gert það sem í þeirra valdi stendur til þess að einfalda afgreiðslu smölunarbeiðna þrátt fyrir að lög um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. séu ekki mjög upplýsandi um meðferð slíkra beiðna.