Frumvarpið vekur spurningar um framtíð mjólkurframleiðslu á Íslandi

Frumvarp atvinnuvegaráðherra um breytingar á búvörulögum nr. 99/1993, sem nú er í samráðsgátt stjórnvalda, hefur vakið töluverð viðbrögð meðal bænda og hagsmunaaðila í landbúnaði. Með frumvarpinu er meðal annars lagt til að fella brott 71. grein búvörulaga, sem veitir afurðastöðvum í mjólkuriðnaði undanþágu frá samkeppnislögum, og í stað hennar komi ný ákvæði um svonefnd framleiðendafélög. Sú breyting vekur margvíslegar spurningar um framtíð mjólkurframleiðslu á Íslandi. Hér verður gerð atlaga að því að orða sumar þeirra og velta upp mögulegum áhrifum og viðbrögðum.

Frumvarpið er kynnt sem tilraun til að styrkja stöðu frumframleiðenda, auka svigrúm bænda til samstarfs og tryggja að þeir hafi sambærileg skilyrði og bændur í öðrum Evrópulöndum innan EESsamstarfsins. En margir innan greinarinnar óttast að breytingarnar kunni í reynd að veikja stöðu íslenskra mjólkurbænda og gera starfssemi á mjólkurmarkaði enn erfiðari, bæði fyrir framleiðendur og vinnslu. Farið er yfir umsagnir Bændasamtaka Íslands og ýmissa annarra hagsmunaaðila í næstu opnu.

Markmið og meginefni frumvarpsins

Samkvæmt greinargerð frumvarpsins er tilgangur breytinganna að skapa lagalegan ramma utan um starfsemi framleiðendafélaga, sem eru félög í eigu eða undir beinum yfirráðum frumframleiðenda – það er bænda sjálfra. Þessi félög geta tekið til starfa í ýmsum félagaformum, svo sem hlutafélögum, samvinnufélögum eða sameignarfélögum.

Framleiðendafélögin eiga að gera bændum kleift að vinna saman að hagsmunamálum, sölu, vinnslu og markaðssetningu afurða sinna, án þess að það teljist ólögmætt samráð samkvæmt samkeppnislögum. Hins vegar er Samkeppniseftirlitinu veitt víðtæk heimild til að hafa eftirlit með starfsemi þessara félaga og grípa inn í ef talið er að samkeppni sé takmörkuð eða hætta á markaðsráðandi stöðu.

Í frumvarpinu kemur einnig fram að afurðastöðvum eða framleiðendafélögum sem hafa að minnsta kosti 40% markaðshlutdeild í viðkomandi búgrein sé skylt að safna og taka við mjólk og sláturgripum, og að slíkar afurðastöðvar megi ekki taka hærra gjald af bændum fyrir heimteknar afurðir en sem nemur raunkostnaði. Þá skal framleiðsluog vinnsluhluti þessara aðila vera stjórnunarlega og fjárhagslega aðskilinn frá annarri starfsemi.

Afnám 71. greinar – endalok undanþágu fyrir mjólkuriðnaðinn

Mikilvægasti hluti frumvarpsins fyrir mjólkuriðnaðinn er afnám 71. greinar búvörulaga, sem hefur verið hornsteinn í starfsemi mjólkursamlaga frá árinu 2004. Með ákvæðinu var afurðastöðvum í mjólkuriðnaði heimilt að sameinast, skipta með sér verkum og hafa með sér samstarf til að halda niðri kostnaði við framleiðslu, geymslu og dreifingu mjólkurafurða – þrátt fyrir ákvæði samkeppnislaga.

Þetta ákvæði var á sínum tíma réttlætt með þeim rökum að íslenskur mjólkurmarkaður væri of smár og viðkvæmur til að lúta sömu samkeppnisreglum og gilda í stærri löndum. Samkeppni gæti á slíkum markaði leitt til tvíverknaðar, aukins kostnaðar og hærra neytendaverðs. Þess vegna var talið rétt að tryggja samvinnu og stöðugleika á milli mjólkursamlaga – ekki síst til að verja hagsmuni bænda og neytenda.

Samkeppniseftirlitið hefur þó ítrekað gagnrýnt 71. grein og kallað eftir því að hún yrði felld úr gildi. Ítrekað hefur verið bent á að undanþágan hafi leitt til samþjöppunar á markaði, þar sem Mjólkursamsalan (MS) hafi í raun fengið ráðandi stöðu. Í umsögnum eftirlitsins síðustu ár er fullyrt að undanþágan hafi skaðað bæði bændur og neytendur og dregið úr raunverulegri hagræðingu í mjólkuriðnaði.

Nýtt svigrúm – en undir eftirliti

Frumvarpið leggur í staðinn til að heimila bændum og framleiðendafélögum samstarf að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Þar með fá bændur formlega leið til að samræma starfsemi sína – en nú með virku eftirliti Samkeppniseftirlitsins.

Þetta er ef til vill stærsti efnislegi munurinn á frumvarpinu og eldri kerfi mjólkursamvinnunnar: Þar sem áður var leyfð samvinna með undanþágu frá samkeppnislögum, verður hún nú aðeins heimil með samþykki eftirlitsaðila og eftir formlega skráningu framleiðendafélaga.

Þetta vekur áhyggjur margra bænda, því nýja kerfið kann að fela í sér aukið skrifræði og óvissu. Það er óljóst hvernig Samkeppniseftirlitið mun meta „bein yfirráð“ bænda í framleiðendafélögum, og hvort það gæti haft í för með sér hömlur á samstarf sem áður var sjálfsagt í samvinnurekstri. Erfitt er til dæmis að sjá að MS geti starfað með óbreyttu sniði eftir að lögin hafa tekið gildi. Þá gæti aukið vald Samkeppniseftirlitsins skapað hættu á óstöðugleika í rekstri afurðastöðva, þar sem ákvarðanir þess geta gert lögmætan rekstur ótryggan frá degi til dags.

Áhrif á mjólkurbændur og vinnslu

Íslenskir mjólkurbændur standa nú þegar frammi fyrir miklum rekstrarþrýstingi vegna hækkandi aðfanga, launakostnaðar og aukinnar samkeppni við innfluttar vörur. Að fella brott 71. grein gæti, að mati margra, grafið undan þeirri samvinnu sem hefur haldið mjólkurframleiðslu í landinu gangandi á undanförnum áratugum.

Samvinnumódel mjólkursamlaga hefur byggst á því að bændur sameinist um vinnslu, dreifingu og verðmyndun. Þannig hefur tekist að tryggja jafna afkomu milli svæða og jafnan flutningskostnað, þannig að bændur í dreifbýlli landshlutum hafi getað staðið jafnfætis þeim sem eru nær stærstu mörkuðunum.

Ef þessi sameiginlegi rekstrargrundvöllur veikist, gæti það leitt til þess að smærri afurðastöðvar og bændur á jaðarsvæðum dragist aftur úr. Þá skapast hætta á að mjólkurframleiðsla dragist saman og að vinnslan verði sífellt miðlægari. Það væri ekki í anda landbúnaðarstefnu Íslands til ársins 2040, þar sem lögð er áhersla á fjölbreyttan og dreifðan landbúnað.

Söfnunarskylda – tvíeggjað sverð

Eitt nýmæli frumvarpsins er svokölluð söfnunarskylda, sem leggur skyldu á afurðastöðvar og framleiðendafélög með yfir 40% markaðshlutdeild að safna og taka við mjólk og sláturgripum frá öllum framleiðendum sem þess óska. Á pappírnum hljómar þetta sem vernd fyrir smærri bændur – enginn skal verða útundan.

En benda má á að ákvæðið sé óljóst um hvernig eigi að fjármagna þessa skyldu, og hvort hún geti orðið til þess að stór félög þurfi að bera kostnaðinn af þjónustu við aðra, án þess að fá viðeigandi endurgreiðslu. Það gæti grafið undan hvatningu til fjárfestinga og nýsköpunar innan vinnslunnar.

Þá vekur það athygli að gjaldtaka fyrir slíka þjónustu megi ekki fara fram úr raunkostnaði – ákvæði sem erfitt gæti reynst í framkvæmd.

Samkeppni eða samvinna?

Rök Samkeppniseftirlitsins fyrir afnámi undanþágunnar byggja á hugmyndafræði frjálsrar samkeppni: Að bætt samkeppni leiði til lægra verðs, meiri nýsköpunar og skilvirkni. En á litlum og landfræðilega dreifðum markaði eins og Íslandi má efast um að þessi rök haldi alltaf.

Þegar aðeins örfá fyrirtæki starfa á markaði, getur „samkeppni“ fljótt orðið til þess að veikustu aðilarnir leggjast af, og í kjölfarið myndast fákeppni eða einokun. Það gæti gerst í mjólkuriðnaði ef nýtt regluverk gerir smærri samvinnufélögum erfiðara fyrir að starfa. Þá mun markaðsráðandi aðili, sem þegar hefur yfirburðastöðu í vinnslu og dreifingu, styrkja stöðu sína enn frekar.

Þrátt fyrir að vera kynnt sem leið til að efla frumframleiðendur gæti frumvarpið í raun þjónað hagsmunum stórra vinnslufyrirtækja og smásölukeðja þegar lögmál samkeppninnar öðlast fullt gildi á þessum markaði.

Nýir óvissuþættir

Frumvarpið kemur í kjölfar mikilla deilna um lög nr. 30/2024, sem veittu víðtækar undanþágur frá samkeppnislögum í landbúnaði. Hæstiréttur Íslands kvað upp dóm í maí 2025 í máli Innnes gegn Samkeppniseftirlitinu þar sem staðfest var að Alþingi hefði verið innan heimilda sinna þegar það samþykkti lögin, þó mörgum þætti þau pólitískt umdeild.

Nú er ráðherra að reyna að „leiðrétta“ stöðuna með frumvarpinu sem á að færa reglurnar í samræmi við EES-skuldbindingar og kröfur Samkeppniseftirlitsins. En spurningin er hvort lagaleg samræming við Brussel eigi að ganga framar rekstrarlegu sjálfstæði íslenskra bænda.

Það sem blasir þó einna helst við þegar frumvarpið er lesið er að á bak við það virðist ekki vera skýr framtíðarsýn um það hvernig landbúnaðarkerfið á Íslandi á að starfa þegar lögin hafa tekið gildi. Nokkuð skortir á skýrleika í frumvarpinu svo hægt sé að meta hvort þau markmið náist að hagur bænda jafnt sem neytenda styrkist. Markmið um eflingu samkeppniseftirlits mun þó augljóslega nást fram með frumvarpinu.

Spurningar vakna einnig um það hvernig frumvarpinu er ætlað að styðja betur en núverandi fyrirkomulag við markmið íslenskrar landbúnaðarstefnu um dreifðar byggðir, sjálfbæran landbúnað, fæðuöryggi og matvælaöryggi.

Hugmyndum um frekari stærðarhagkvæmni í rekstri afurðastöðva virðist enn fremur ýtt til hliðar með frumvarpinu. Það skýtur skökku við í ljósi þess að nú er í burðarliðnum samruni tveggja stærstu mjólkursamvinnufélaga Evrópu, Arla og DMK, eins og fjallað hefur verið um í Bændablaðinu. Að baki þeim samruna standa um 12.000 bændur, um það bil 25 sinnum fleiri en standa að baki MS.

Samruni þessara stóru samvinnufélaga í Evrópu er gerður í nafni aukinnar stærðarhagkvæmni sem ætlunin er að skili sér í auknum tekjum til bænda og lægra verði til neytenda. Spurningin er að hvaða leyti veruleiki íslenskra kúabænda og mjólkurafurðarstöðva er frábrugðin þeirra sem fást við sömu framleiðslu í Evrópu. Þeirri spurningu er ekki svarað í frumvarpinu þó að víða sé þar vísað í evrópskt regluverk.

Án þess að draga úr mikilvægi og gagnsemi samkeppni á markaði við að ná fram hagræðingu og lækkuðu verði, þá vakna augljóslega spurningar um það hvort hún sé betri kostur en samvinna til þess að tryggja lífsnauðsynlega matvælaframleiðslu við erfiðar aðstæður á norðurslóðum þar sem búseta er dreifð og viðkvæm.

Hvort sem fólk styður eða gagnrýnir frumvarpið er ljóst að það markar ákveðin tímamót: Eftir tuttugu ár af starfsemi undir 71. gr. búvörulaga stendur íslenskur mjólkuriðnaður frammi fyrir nýjum leikreglum – og nýjum óvissuþáttum. 

____________________________________________

Punktar úr umsögnum

Nokkrar umsagnir hafa þegar birst um frumvarpsdrög atvinnuvegaráðherra en frestur til þess að skila umsögnum rennur út á föstudag. Hér eru teknir saman nokkrir punktar úr þeim umsögnum sem hafa birst en gagnrýninn tónn er í yfirgnæfandi meirihluta umsagnanna.

Nýta stærðarhagkvæmnina - Ragnar Árnason, prófessor í hagfræði við Háskóla Íslands, færir rök fyrir því að í stað þess að innleiða samkeppni á mjólkurmarkað og láta Samkeppniseftirlitinu eftir að sjá til þess að hagur bænda og neytenda sé tryggður, sé skynsamlegra að halda því kerfi sem nú er við lýði þar sem hagur bænda og neytenda er tryggður með verðlagseftirliti. „Það þýðir hins vegar að fá eða jafnvel aðeins eitt fyrirtæki séu í þessari framleiðslu. Þar með öðlast þau vissa markaðsaðstöðu,“ segir Ragnar og bendir á að skynsamleg hagstjórn við þessar aðstæður sé ekki að brjóta upp þennan rekstur og koma því þannig fyrir að fleiri fyrirtæki séu í vinnslunni. „Slíkt rýrir einungis þjóðarhag og minnkar þann virðisauka sem til skiptanna er milli bænda og neytenda. Miklu skynsamlegra er að heimila fyrirtækjunum að nýta þá stærðarhagkvæmni sem kostur er á og jafnvel ýta undir að þau geri það, en gæta þess hins vegar með viðeigandi verðlagseftirliti að þau misnoti ekki þá markaðsstöðu sem þau kunna að hafa.“

Meta ætti áhrif undanþágunnar - Skrifstofa landgæða og dýraheilsu í Búðardal bendir á að fyrst ekki liggi meira á að afnema 71. greinina en svo að frestur sé gefinn til sumarsins 2027, væri frekar ráð að halda henni inni ásamt undanþágu frá samkeppnislögum til handa kjötafurðastöðvum til samvinnu og samruna „til að meta raunverulega áhrif og ávinning bænda og neytenda af greininni“. Hér má rifja upp að í lögunum frá síðasta ári er gert ráð fyrir að lagt sé mat á áhrif undanþágu frá samkeppnislögum til handa kjötafurðarstöðvum árið 2028.

Hvorki neytendur né bændur hagnast - Jódís Helga Káradóttir segir að afnám 71. greinarinnar þýði í „einföldu máli að komið sé í veg fyrir nauðsynlega hagræðingu“ og bætir við: „Í sveitum landsins þar sem mjólkurbú eru burðarás atvinnulífsins er þetta ekki aðeins lagabreyting heldur bein ógn við byggðafestu. Ef mjólkurafurðir fá ekki örugga móttöku er hætt við að kúabú leggist af, með tilheyrandi fólksfækkun og þjónustuskerðingu.“

Jódís minnir á að samningsfrelsið, sem sé ein helsta meginregla íslensks samningaréttar, sé hér skert með tvennum hætti. „Samkeppniseftirlitið fær vald til að úrskurða samninga ólögmæta eftir á, á meðan fyrirtækjum er gert skylt að taka við afurðum. Þetta er mikið valdframsal til eftirlitsstofnunar framkvæmdarvaldsins sem verður að meta í ljósi meðalhófs og jafnræðis.“

Núverandi kerfi reynst Biobú vel - Í yfirlýsingu frá Biobú ehf. segir að engin ástæða sé til breytinga á núverandi fyrirkomulagi í mjólkurvinnslu en Biobú sérhæfir sig i vinnslu á lífrænni mjólk: „Núverandi kerfi hefur reynst Biobú vel, söfnun, rannsóknir og skýrsluhald á lífrænni mjólk er á ábyrgð Auðhumlu sem fær MS til að sækja lífrænu mjólkina til þeirra bænda sem stunda lífræna mjólkurframleiðslu eins og annarra mjólkurbænda. Lífrænu bændurnir eru hluti af því kerfi sem er við líði, þ.e. þeir eru eigendur að Auðhumlu eins og aðrir mjólkurbændur. Ef Biobú yrði gert skylt að sjá um söfnun á lífrænni mjólk þá er hætt við að sú skylda yrði félaginu gríðarlega kostnaðarsöm, jafnvel ofviða. Núverandi kerfi hefur þjónað öllum aðilum vel, þar á meðal neytendum, og því engin ástæða til breytinga af þeim ástæðum.“

____________________________________________

Breytingar skapa óvissu í kjötvinnslu

Í frumvarpsdrögunum er felld niður almenn undanþága fyrir kjötafurðarstöðvar frá samkeppnislögum til samstarfs og sameininga. Sú undanþága var leidd í lög árið 2024 en var umdeild. Við vinnslu þess frumvarps var ákvæði um að skilyrði til undanþágunnar væri bundið við félög í meirihlutaeigu bænda fellt brott. Þórarinn Ingi Pétursson, þáverandi formaður atvinnuveganefndar, gaf þá skýringu að einungis þrjú félög í slátrun myndu uppfylla skilyrðin; Ísfugl, Matfugl og Stjörnugrís. Frumvarpið hefði með öðrum orðum ekki náð yfir sauðfjár- og nautgripabændur.

Í frétt í síðasta blaði lét Margrét Ágústa Sigurðardóttir, framkvæmdastjóri Bændasamtaka Íslands, hafa eftir sér að sama staða væri nú komin upp. Heimild til hagræðingar nái aðeins til hvíta geirans, kjúklinga- og svínakjöts, en ekki rauða kjötsins þar sem hagræðingarþörfin sé hins vegar hvað mest.

Frumvarpið vekur að mörgu leyti sömu spurningar um kjötgeirann og mjólkurvinnsluna hvað varðar skilgreiningar á „beinum yfirráðum bænda“. Hlutverk Samkeppniseftirlitsins virðist sömuleiðis mikið þegar kemur að skilgreiningu þessara yfirráða og hugtaka á borð við „framleiðendafélög“ og „frumframleiðendur“ og mörkin þar á milli. Óljóst er sömuleiðis hvort yfirlýst markmið um að bæta hag bænda og neytenda náist fram með frumvarpinu. Óljóst er hvort frekari stærðarhagkvæmni í kjötvinnslu muni nást með þessum breytingum á búvörulögum.