Skoðun 25. mars 2020

Stuðningsgreiðslur til sauðfjárræktar

Ólafur Arnalds

Þann 26. febrúar urðu tímamót í starfsumhverfi landbúnaðar á Íslandi þegar Úrskurðarnefnd um upplýsingamál ákvarðaði að upplýsingar um opinberar greiðslur til landbúnaðar skulu teljast opinber gögn (ÚNU nr. 876/2020). 

Nú, þegar þessar upplýsingar verða aðgengilegar, geta bændur, almenningur, fagfólk og stjórnsýsla veitt kerfinu eðlilegt aðhald, metið kosti og galla kerfisins með gagnrýnum hætti og þar með stuðlað að eðlilegri mótun þess. Þetta er ekki síst mikilvægt fyrir bændur sjálfa enda eiga þeir mikið undir því að vel sé að verki staðið.

Ólafur Arnalds.

Það mál sem ég rak fyrir Úrskurðarnefnd um upplýsingamál snérist einvörðungu um upplýsingar um greiðslur vegna sauðfjárhluta búvörusamninga og er málinu lýst í grein í Kjarnanum þann 4 mars(1). Það hefur þó fordæmisgildi fyrir allan stuðning hins opinbera við landbúnað, svo sem mjólkurframleiðslu og garðyrkju. Ég leyfi mér að vona að úrskurðurinn verði til þess að viðkomandi stjórnvald birti allar upplýsingar um stuðning við landbúnað með skipulegum hætti eins og gert er víðast annars staðar í Evrópu.

Yfirlit um stuðning við sauðfjárrækt

Eftir ofangreindan úrskurð Úr­skurðar­nefndar um upplýsingamál afhenti ráðuneyti landbúnaðarmála mér lista yfir heildarstyrki vegna sauðfjársamnings til allra búa landsins árin  2015 og 2016. Listarnir eru langir – nánar tiltekið 2.430 línur – en hér er gerð tilraun til þess að taka saman upplýsingarnar í töflum til að gefa innsýn í þessi merkilegu gögn.

 Dreifing greiðslna til sauðfjárbúa eftir hreppum eins og þeim er skipt í gagnagrunni atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Litir gefa til kynna heildargreiðslur í hvert sveitarfélag. Notað er verðlag 2020 reiknað upp úr gögnum frá 2016. 

Greiðslurnar eru flokkaðar eftir landshlutum og upphæð styrkja (í milljónum kr.; Tafla 1) annars vegar og hins vegar fjölda styrkja (Tafla 2), flokkaður eftir upphæð og landshlutum. Upphæðir eru færðar til ársins 2020 með því að margfalda styrkupphæðir frá 2016 með stuðlinum 1,11, út frá hlutfalli heildarupphæðar stuðningsins 2016 og 2020. Þetta gefur betri mynd af styrkjunum nú, enda þótt þróun styrkjanna á þessu tímabili kunni að vera nokkuð breytileg á milli búa, en það breytir ekki þeirri mynd sem þarna birtist, því hér er unnið með meðaltöl. Heildarupphæðin er um 5,2 milljarðar á ári.

Töflurnar gefa sæmilega heildar­sýn á dreifingu styrkjanna og upphæða um landið, hvar eru að finna bú sem njóta mikils stuðnings og hvað greiðslurnar verða háar. Upplýsingarnar í töflunum má einnig nota til að reikna meðalupphæðir á bú eftir þessari skiptingu í landshluta. Greiðslurnar einkennast af miklum fjölda lágra styrkja, 532 styrkir eru innan við 100 þúsund kr. og yfir 900 eru undir 500 þúsund kr. á ári.

Um helmingur greiðslna er undir einni milljón k.r á ári. Fimm hæstu greiðslurnar eru hærri en 12,5 milljónir á ári og sú hæsta er um 18,5 milljónir kr. á verðlagi 2020.

Á meðfylgjandi mynd er síðan gerð tilraun til að varpa skýrari ljósi á hvernig greiðslurnar dreifast um byggðir landsins, byggt á skiptingu sem er í gagnagrunni greiðslukerfisins. Tölurnar á baki töflunum og myndinni hef ég síðan birt á heimasíðu minni, moldin.net undir flipanum „Sauðfé og beit“. Þar eru undanskilin nöfn á framleiðslueiningum eða búum, þó að ekkert mæli í sjálfu sér gegn birtingu þeirra. Frá mínum sjónarhóli er það þó ekki mergur málsins.

Tafla 1. Dreifing styrkja skipt eftir landshlutum og styrkupphæðum. Styrkjunum er skipt upp í 12 flokka eftir styrkupphæð. Lægsta bilið eru styrkir undir 100 þús. kr. (vinstra megin) en samtals eru styrkir í því bili 17,4 milljónir kr. og sem dæmi renna þar af 3,4 milljónir til þéttbýlis (að lágmarki). Hæsta bilið (lengst til hægri) eru styrkir yfir 15 milljón kr. samtals 34 milljónir. Reiknað á gengi 2020.  
Um skiptingu í landshluta í töflunum: Suðvesturland telur með Kjós. Ákveðið að taka Strandir sér. Norðurland telur hér Skagafjörð og Eyjafjarðarsýslu. Norðausturland telur Þingeyjarsýslur að Vopnafirði. Austurland tekið að Hornafirði. Skaftafellssýslur aðskildar frá öðrum hlutum Suðurlands. Aðrar leiðir við skiptinguna hefðu að sjálfsögðu komið til greina. Heildarlistinn er birtur á moldin.net.


Er markmiðum sauðfjárstyrkja náð?

Rétt er að gera tilraun til tengja þær upplýsingar sem hér koma fram við tilganginn með stuðningi við sauðfjárframleiðslu. Markmiðin eru reyndar mjög fjölbreytt eins og þau eru tíunduð í búvörusamningum, en þar eru nefnd markmið sem lúta að umhverfisvernd, hagsmunum neytenda, byggðasjónarmiðum auk markmiða sem snúa að innviðum greinarinnar. Gögnin sýna ljóslega að úthlutun styrkja til sauðfjárræktar er ekki miðuð við þau landsvæði sem best eru til þess fallin út frá náttúrunnar hendi, stórir styrkir renna til svæða með mjög mikil rofvandamál, útbreiddar auðnir o.s.frv.

Áður hafði komið fram að framkvæmd landnýtingarþáttar gæðastýringarinnar er mjög vafasöm og stenst ekki(2,3,4). Því hafa markmið er miða að bættri landnýtingu ekki náðst. Er varðar byggðasjónarmiðin, þá hefur vel tekist til um mörg svæði, þar sem margir styrkir falla til héraða þar sem önnur atvinnutækifæri eru fábrotin.

Hins vegar renna að sama skapi háir styrkir til svæða þar sem önnur tækifæri eru yfrin, m.a. á Suðurlandi og Vesturlandi. Því má setja spurningarmerki við notkun þessa fjár undir hatti byggðastuðnings. Að hugað sé að hag neytenda í þessu samhengi orkar verulega tvímælis –  aðeins hluti þjóðarinnar neytir dilkakjöts og sá hluti fer minnkandi.

Af framansögðu er ljóst að mjög vafasamt má telja að markmiðum sauðfjárhluta búvörusamninga sé náð með þessum greiðslum.

Tafla 2. Fjöldi styrkja skipt upp eftir landshlutum og styrkupphæðum. Styrkjunum er skipt upp í 12 flokka eftir styrkupphæð. Lægsta bilið eru styrkir undir 100 þús. kr. en samtals eru 532 styrkir í því bili, þar af 116 sem renna til þéttbýlis (að lágmarki). Hæsta bilið (lengst til hægri) eru styrkir yfir 15 milljón kr. sem telur tvo styrki. 


Tómstundabúskapur á kostnað almennings

Hátt hlutfall lágra styrkja vekur athygli. Þarna eru væntanlega að hluta greiðslur til búa þar sem önnur framleiðsla á borð við mjólkurframleiðslu er meginbúskapurinn. Ætla má að sumir bændur sem eru að stofni til í annarri framleiðslu haldi kindur sér til gamans, sem má draga í efa að falli vel að markmiðum búvörusamninga. Þarna er einnig að finna verulegan fjölda greiðslna til styrkþega í þéttbýli er stunda tómstundabúskap. Þar má telja greiðslur til aðila á Reykjanesi (t.d. Grindavík, Reykjanesbæ), í Reykjavík og á allmörgum þéttbýlisstöðum út um landið (t.d. Akranes, Stykkishólmur, Akureyri, Selfoss).

Þegar upplýsingar af þessu tagi liggja fyrir vakna spurningar um hvort verja eigi skattfé til að styðja við tómstundabúskap yfir höfuð. Upphæðirnar eru sannarlega lægri að meðaltali, en það safnast þegar saman kemur yfir 10 ára langt styrktímabil (og í raun lengra). Til gamans má geta þess að Húsdýragarðurinn í Reykjavík er á þessum lista, með lága upphæð á ári. 

Stór bú

Hæstu upphæðirnar vekja einnig athygli. Þegar ærgildi sem lögð eru til grundvallar eru orðin fleiri en eitt þúsund og nærri 1500 í einu tilfelli þarf mikið beitiland. Ef lambá í úthaga þarf 8 ha af haglendi(4) og jafnvel meira á hálendi eða afréttum – sem er ekki rúmt reiknað, þá þarf 80 km2 beitilands fyrir hverja 1000 lambær og 120 km2 af grónu beitilandi fyrir stærsta búið, tæplega 1500 lambær.

Rannsóknir sýna að ekki er góð eftirfylgni með því að nægt land sé fyrir hendi(2,4) og fjármargir bændur beita iðulega á annarra manna land (jafnvel hálfu sýslurnar) án þess að liggi fyrir undirritað samþykki annarra landeigenda.

Vissulega getur verið réttlætan­legt markmið að stækka bú til að auka hagkvæmni, en það sjónarmið rekst á umhverfis­jónarmið þegar slíkum fjárfjölda er náð, endar er lítil eftirfylgni með því að tryggja að landgæði séu nóg og það skal skýrt tekið fram að landnýtingarþáttur gæðastýringar skilar ekki því markmiði (2,4). Þá má einnig segja að stækkun og fækkun fjárbúa geti verið andstæð byggðasjónarmiðum, búin verða æ færri. Því vakna aftur hér veigamiklar spurningar um markmið sauðfjársamninga, stefnumótun og framkvæmd.

Nýir tímar?

Að lokum skal það ítrekað að nú er ekkert því til fyrirstöðu að birta upplýsingar um opinberan stuðning til landbúnaðar­framleiðslu með skipulegum og aðgengilegum hætti. Vonandi tekur ráðuneyti landbúnaðarmála vel við sér. Ég minni á að hluti þessara upplýsinga hafa nú verið birtar á moldin.net (flipinn „Sauðfé og beit“).

Á það skal og bent að aðrir geta einnig beðið um upplýsingar um greiðslur ríkisins til landbúnaðar í ljósi úrskurðarins sem hér er vísað til. Því fleiri augu sem rýna í stuðninginn – því fleiri raddir sem heyrast – þeim mun líklegra er að unnt sé að skapa hagfellda þróun á stuðningi almennings við landbúnað og dreifbýli.

 

Heimildir

(1): Kjarninn:https://
kjarninn.is/skodun/2020-03-03-upplysingar-um-landbunadarstyrki-eru-opinber-gogn/

(2):Jónína Sigríður Þorláks-
dóttir 2015. Connecting Sustainable Land Use and Quality Management in Sheep Farming: Effective Stakeholder Participation or Unwanted Obligation? MS ritgerð, Umhverfis- og náttúruvísindasvið, Háskóli Íslands.

(3):Jóhann Helgi Stefánsson
2018. Of Sheep and Men. Analysis of the agri-environmental cross-compliance policies of the Icelandic sheep grazing regime. MA ritgerð, Félagsvísindasvið, Háskóli Íslands.

(4):Ólafur Arnalds 2019. Á
röngunni. Alvarlegir hnökrar á framkvæmd landnýtingarþáttar gæðastýringar í sauðfjárrækt. Rit LbhÍ nr. 118. Landbúnaðarháskóli Íslands. https://www.moldin.net/uploads/3/9/3/3/39332633/rit_lbhÍ_nr_118.pdf

 

Ólafur Arnalds,
prófessor við Landbúnaðarháskóla Íslands

Erlent