Lesendabásinn 31. maí 2017

Skilvirk stjórnsýsla

Um árabil hefur verið talsverð umræða í samfélaginu um opinbert eftirlit. Þeir sem mest hafa látið til sín taka í umræðunni eru ýmis hagsmunasamtök og stjórnmálamenn. 
 
Við sem sinnum eftirlitinu höfum gjarnan setið hjá en hefðum mátt taka meiri þátt í umræðunni. Almenningur sem síðan nýtur góðs af þjónustunni hefur ekki heldur látið mikið í sér heyra hvað varðar bætt og öruggara umhverfi og matvæli. Einnig gleymist alveg í umræðunni að fyrirtæki sem eru undir eftirliti Heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga (HES) eru flest hver ánægð með þá þjónustu sem þau fá og leiðbeiningar án mikils tilkostnaðar. 
 
Skilaboð ráðamanna sem setja leikreglur samfélagsins, sem opinbert eftirlit framfylgir hafa stundum verið misvísandi. Ýmist eru skilaboðin að tryggja eigi fyllstu gæði, heilnæmi og öryggi og efla eigi eftirlitið.
Þessi skilaboð eru ráðandi þegar upp koma alvarlegir misbrestir á borð við Brúneggjamálið, en þess á milli er rætt um íþyngjandi „eftirlitsiðnað“ þegar eftirlitsaðilar leitast við að framfylgja regluverkinu og rekstraraðilar eða hagsmunasamtök þeirra eru ósátt við kröfur regluverksins. Þá er sendiboðinn skotinn. Heilbrigðisfulltrúar sem vinna við heilbrigðiseftirlit sækjast eftir skýru og skilvirku regluverki og síður að það einkennist af misvísandi skilaboðum um að markmið laga og reglugerða gildi stundum og stundum ekki. HES hefur ávallt stutt breytingar sem geta orðið til einföldunar og að regluverk sé þannig að eftirlitsaðilar og þeir sem þurfa að fara að reglunum skilji hvað um er að ræða.
 
Úttekt á Matvælastofnun vegna Brúneggjamálsins
 
Í kjölfar Brúneggjamálsins svokallaða lét atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið gera úttekt á starfsemi Matvælastofnunar (MAST), sem var birt nýlega. Heildarniðurstaða þeirrar skýrslu er að miklar athugasemdir eru gerðar við starfsemi stofnunarinnar. Um er að ræða stofnun sem klofin var frá þáverandi Hollustuvernd ríkisins fyrir rúmlega 10 árum og á að fara m.a. með yfirumsjón og samræmingu matvælaeftirlits í öllu landinu. Í skýrslunni kom fram að í umræddu máli hafi dýralæknir MAST staðið sig vel en misbrestur verið á verklagi yfirstjórnar MAST og ráðuneytisins við vinnslu málsins. 
 
Í stað þess að skýrslan og umræðan um hana hafi snúist um þá misbresti var umræðan leidd að óskyldu atriði, þ.e. framkvæmd heilbrigðiseftirlits í landinu. Það er rétt að taka fram að HES hefur hvorki með velferð dýra í þauleldi að gera né eggjaframleiðslu. Síðan hefur umræðan um skýrsluna jafnvel verið á þann veg að fyrst að MAST gengur illa að framkvæma hlutverk sitt sem eftirlitsstofnun sé um að gera að færa allt heilbrigðiseftirlit í landinu með matvælum líka undir þá stofnun.
 
Allir sem vilja sjá að þetta gengur ekki upp. Þáttur HES varðandi matvælaeftirlit hér á landi snýst fyrst og fremst um eftirlit með veitingastöðum, mötuneytum, matvælavinnslu og neysluvatni. Þar er um heildstætt heilbrigðiseftirlit að ræða á öllum þáttum er snerta matvæli og öryggi þeirra, auk hollustuhátta og mengunarvarna. 
 
Í skýrslunni er verið að bera saman fyrirkomulag matvælaeftirlits í Danmörku og Noregi en ekki við önnur lönd, s.s. Svíþjóð, Finnland og Bretland þar sem heilbrigðiseftirlit er líkara því sem hér er.
 
Fyrrnefndu tvö löndin eru hins vegar undantekning frá því. Jafnframt er rangt farið með staðreyndir og um misskilning að ræða varðandi einkavæðingu matvælaeftirlits í Danmörku, en fullyrt er að allt að 25% matvælaeftirlits þar í landi sé á hendi einkaaðila. Staðreyndin er sú að fyrirtæki þar í landi sem eru með vottuð gæðakerfi og fá þar af leiðandi eftirlit frá óháðum aðilum vegna slíkrar vottunar eiga möguleika á að fá það metið og þar af leiðandi minna eftirlit frá hinu opinbera sem því nemur.
 
Flutningur verkefna frá ríki til sveitarfélaga
 
Sú stefna hefur verið mörkuð af stjórnvöldum síðustu áratugi að flytja verkefni í auknum mæli frá ríki til sveitarfélaga. Ákvarðanir og val á verkefnum eru þá í höndum þeirra sem þekkja vel til aðstæðna og geta nýtt fjármagn og krafta með markvissum hætti, þar sem þeirra er helst þörf. Þvert á þessa stefnu hefur færst í aukana að ríkisstofnanir í opinberu eftirliti hafi ásælst eða fengið verkefni sem HES hefur haft með höndum. Oftast eru ekki gefnar neinar málefnalegar ástæður fyrir flutningi verkefna, s.s. að eftirlitinu hafi ekki verið sinnt, að það sé óhagstætt eða að tilfærslan muni leiða til sparnaðar. Slagorðið „einföldun“ hefur gjarnan verið notað. Enn koma fram fullyrðingar um að HES sé illa samræmt, gjaldskrár og verkferlar ólíkir og að því leidd rök að einföldun náist með því að færa eftirlitið undir ríkisstofnun. Í þessari umræðu vill gleymast að ríkisstofnanirnar Umhverfisstofnun (UST) og Matvælastofnun (MAST)  hafa lögum samkvæmt það hlutverk að sinna samræmingu HES, en báðar eru þær illa færar um að sinna því hlutverki vegna skorts á fjárveitingum og vegna aukinna verkefna sem flutt eru til þeirra án fjármagns og undirbúnings, sbr. fréttaflutning um fiskeldismál nýlega.
 
Síðan hefur komið í ljós að eftirlitsheimsóknir sem framkvæma átti vegna þessara verkefna hafi jafnvel fallið niður svo árum skipti eftir að verkefnin voru flutt frá HES með tilheyrandi óöryggi. Starfsleyfi hafa jafnvel ekki heldur verið gefin út. Dæmi um verkefni sem hafa verið flutt frá HES til MAST er eftirlit með kjötvinnslum, litlum fiskvinnslum, mjólkurbúum og eggjaframleiðslu. Eftir það er um tvöfalt eftirlit að ræða þar sem HES fer áfram með mengunarhluta eftirlitsins í stað bæði hans og matvælahlutans áður. Skoði nú hver fyrir sig einföldunina.
 
Þróunin er þvert á markaða pólitíska stefnu. Núna liggur fyrir Alþingi breytingarfrumvarp á meginlöggjöf HES, lögum nr. 7/1998. Breytingar sem þar eru boðaðar geta haft víðtæk áhrif á starfsumhverfi HES og um leið á gæði umhverfis og öryggi almennings, auk þess sem um aukið flækjustig getur orðið að ræða með tilheyrandi kostnaði fyrir atvinnulífið og sveitarfélög. Þetta á einkum við um aðila í samsettum rekstri, þ.e. rekstur sem fellur bæði undir lög 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir m.s.br., og þá annaðhvort hollustuháttareglugerð, nr. 941/2002, eða reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, og jafnframt matvælalög, nr. 93/1995.
 
Dæmin sýna að hætt er við að kostnaður, sérstaklega minni fyrirtækja, rjúki upp við slíkar breytingar. Eftirlitsgjald með litlu á fiskeldi var rúmar 20 þús. kr. á Norðurlandi vestra en eftir að UST yfirtók starfsleyfisútgáfu og framseldi eftirlitið til MAST, „til einföldunar“ eins og lagt var upp með, kostar eftirlitsheimsóknin vel á annað hundrað þúsund krónur. Annað dæmi má taka sem er rekstur hótels í dreifbýli. Í dag gefur HES út eitt kaflaskipt starfsleyfi fyrir reksturinn, þ.e. vatnsveitu, veitingastað, gististað og sána, auk þess að hafa eftirlit með umhverfismálum einnig. Hagræðið er augljóst. Verði af breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir á UST að skrá veitingasal og snyrtingar, gististað og sána og tilkynna HES um þá skráningu. HES gefur hins vegar út starfsleyfi fyrir vatnsveitu og veitingaeldhúsinu skv. matvælalöggjöf. Einföldun eða sparnaður? Nei, líkast til ekki. 
 
Til einföldunar og betri nýtingar fjármagns er nærtækast að flytja aukin verkefni til HES sem hefur yfir fjölbreyttri sérfræðiþekkingu að ráða og mikilli reynslu við eftirlit. Síðast en ekki síst er mikil þekking hjá HES á nærumhverfinu og viðbragðstími er stuttur. Eftirlit og starfsleyfisútgáfa sem búið er að taka frá HES ætti að flytja aftur til baka og jafnframt að skoða með opnum hug að flytja þangað frekari verkefni ríkisstofnana sem samrýmast vel verkefnum HES. Hér má nefna verkefni sem nú eru í höndum Neytendastofu, Vinnueftirlits o.fl. Fjölþætt nærþjónusta á einum stað leiðir augljóslega til þess að eftirlitsheimsóknir nýtast betur og skilvirkni eykst.
 
HES telur mikilvægt að yfirumsjónarhlutverk MAST og UST sé skilgreint betur og að þær stofnanir sinni sem minnstu eftirliti, nema með HES til samræmingar og leiðbeiningar. Til þess að geta rækt það hlutverk þurfa stofnanirnar að hafa fjárhagslegt svigrúm til þess að sinna því sem ekki hefur verið mögulegt hingað til. Til að tryggja yfirumsjónarhlutverkið betur er hægt að skoða sambærilega leið og er að finna í lögum um mannvirki. Í lögunum er Mannvirkjastofnun fengið vald til íhlutunar í störf byggingarfulltrúa ef sérstakar ástæður kalla á.
 
Leiðarvísir Ríkisendurskoðunar
 
Ríkisendurskoðun hefur skrifað þó nokkrar skýrslur um hvernig beri að innleiða breytingar í opinberum rekstri. Við þær breytingar að fela sveitarfélögunum aukin verkefni er mikilvægt að hafa þann leiðarvísi Ríkisendurskoðunar sem áttavita. Mikilvægt er að undirbúa allar breytingar vel og hafa skýr markmið og framtíðarsýn og að ekki gleymist í hvers þágu opinbert eftirlit er hverju sinni. Það markmið þarf ekki alltaf að samrýmast þörfum rekstraraðila um að eiga auðvelt með að hefja og stunda rekstur.
 
Heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga þjónustar almenning og umhverfi og eiga þeir hagsmunir að vera í fyrsta sæti.
 
Fyrir hönd Heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga:
 
Árný Sigurðardóttir, framkvæmdastjóri Heilbrigðis­eftirlits Reykjavíkur
Sigrún Guðmundsdóttir, framkvæmdastjóri Heilbrigðis­eftirlits Suðurlands
Sigurjón Þórðarson, framkvæmdastjóri Heilbrigðis­eftirlits Norðurlands vestra