Mynd/smh
Lesendabásinn 31. janúar 2019

Kerfi í kreppu

Jóhann Nikulásson, Sigurður Loftsson og Baldur Helgi Benjamínsson.

Um þessar mundir eru 40 ár síðan framleiðslustýringu í landbúnaði var komið á hér á landi. Það var gert með því að veita Framleiðsluráði landbúnaðarins, sem starfaði 1947-1997, víðtækar lagaheimildir til að grípa til aðgerða til að hafa stjórn á framleiðslu helstu búvara. Lög þessi voru samþykkt á Alþingi 6. apríl 1979. 

Framleiðsla mjólkur var þá um 20% umfram þarfir landsmanna og um 40% af dilkakjötsframleiðslunni fór til útflutnings sem gaf 20-30% af innanlandsverði; útflutningsbætur greiddu það sem uppá vantaði.

Aðgerðir Framleiðsluráðs voru einkum tvíþættar: Annars vegar búmark sem byggðist á framleiðslu viðkomandi bús á svonefndum viðmiðunarárum, sem voru 1976-1978, hins vegar álagning á kjarnfóðurskatti sem mátti vera allt að 100% af innkaupsverði kjarnfóðurs. Fyrir framleiðslu innan búmarks, kvótann, skyldi leitast við að bændur fengju fullt afurðaverð, og aldrei lægra en 80% af fullu verði. Fyrir framleiðslu umfram búmark skyldi greitt meðal útflutningsverð. Innleiðing framleiðslustýringar vakti mikla ólgu meðal bænda, átök voru um skiptingu framleiðsluréttar milli svæða og langan tíma tók að taka ákvarðanir um framleiðsluheimildir; 17. febrúar 1986 var haldinn í Njálsbúð í V-Landeyjum einn fjölmennasti bændafundur fyrr og síðar hér á landi, þar sem um 600 manns mættu og flytja þurfti kirkjubekki úr Akureyjarkirkju til að fundarmenn gætu setið. Á fundinum mótmæltu bændur því harðlega að reglugerð um framleiðsluheimildir bænda var ekki sett fyrr en verðlagsárið var tæplega hálfnað, þannig að rekstrargrundvöllur búanna var í fullkominn óvissu svo mánuðum skipti.  

Búmarkið brestur

Búmarkskerfið lenti fljótlega í ógöngum. Til að laga stöðu þeirra sem báru skarðan hlut frá upphaflega úthlutunarborðinu, var sífellt meira búmarki úthlutað með tilviljanakenndum hætti og árið 1984 var búmark í mjólk rúmlega 140 milljónir lítra, á meðan innanlandsmarkaðurinn var um 100 milljónir lítra.

Framleiðsla mjólkur 1985 varð 115 milljónir lítra og það ár var gripið harkalega í taumana, innleiddur var fullvirðisréttur á grundvelli samninga bænda og ríkisvalds, heimild til innheimtu fóðurbætisskatts var hækkuð í 200% og greiðsla útflutningsbóta lækkuð úr 7% af verðmæti búvöruframleiðslunnar niður í 4% á fimm ára tímabili. 

Útflutningsbætur voru endanlega aflagðar 1992. Sú aðgerð var sauðfjárræktinni sérlega þungbær og hafa rekstrarerfiðleikar verið nær samfelldir í þeirri grein upp frá því. Það sama ár tók gildi nýr samningur um starfsskilyrði mjólkurframleiðslu, beingreiðslur voru teknar upp í stað þess að stuðningur rynni í gegnum afurðastöðvar og frjálst framsal á greiðslumarki var heimilað. Það var m.a. gert til að gera bændum kleyft að takast á við hagræðingarkröfu sem sett var á í kjölfar Þjóðarsáttarsamninganna 1990 og reyndist bændum mjög þung í skauti; frjálsa framsalið reynist eitt af fáum úrræðum sem bændur höfðu til að komast úr þeirri harðlæstu stöðu sem greinin var komin í.  

Einn á viku

Viðskipti með greiðslumark voru tiltölulega umfangslítil fyrst í stað og fyrstu árin seldi u.þ.b. einn framleiðanda greiðslumarkið í viku hverri, fyrir um 100 kr á líter, eða sem nam heildar mjólkurverði sinnum ca. 2. Eftir að nýr samningur með mjög svipuðum formerkjum tók gildi árið 1998 færðist fjör í leikinn; árið 2000 hættu rúmlega 80 framleiðendur eða nærri tveir á viku, auk þess sem verðið hækkaði ört, m.a. vegna afskipta afurðastöðva, blandaðra samvinnufélaga og fleiri aðila. Náði verðið hámarki árið 2004, um 420 kr/ltr eða sem nam rúmlega fimmföldu mjólkurverðinu (afurðastöðvaverði og stuðningsgreiðslum). Að núvirði jafngildir þetta 810 kr/ltr, ef tekið er mið af þróun vísitölu neysluverðs. Það verð reyndist þeim sem keyptu þungur baggi og bera sumir hann enn þann dag í dag. 

Brugðist við neysluaukningu

Frá 1990-2010 var lengst af þokkalegt jafnvægi á framleiðslu og sölu. Árið 2005 þurfti þó að grípa til margvíslegra hvatningaraðgerða til að auka mjólkurframleiðsluna, í kjölfar mikillar neysluaukningar á próteini vegna aukningar skyrsölu. Mátti þar vart tæpara standa. 

Ennþá stórkostlegri neyslu-aukning varð á fitu árið 2013 og varð hún hraðari en svo að við henni væri tækist að bregðast og reyndist nauðsynlegt að flytja inn smjör frá Írlandi, eins og frægt varð. Í kjölfarið varð síðan meiri neysluaukning á fitugrunni en dæmi eru um í þróuðu landi, eða 25% á fjórum til fimm árum. Neysluaukning á próteini er mun minni þó hún sé umtalsverð. Þar sem greiðslumarkið, kvótinn, hefur verið ákvarðað miðað við sölu á innanlandsmarkaði af þeim efnaþætti sem meira selst af, hefur nær fjórðungs aukning greiðslumarksins verið langt umfram framleiðslugetu fjölmargra framleiðenda, eins og sést best á hinu mikla magni af ónýttu greiðslumarki sem komið hefur til útjöfnunar. Árið 2017 var það rúmlega 6,5 milljónir lítra. Til að tryggja nægjanlegt hráefni til að mæta þessu, hefur þurft að greiða verð fyrir mjólk umfram greiðslumark sem tekur meira mið af framleiðslukostnaði bænda en útflutningsverðmæti afurða. 

Háskalegir hagsmunir

Sú staða að umtalsverður fjöldi greiðslumarkshafa geti ekki með nokkru móti fyllt greiðslumarkið, sama hversu vel er á spilunum haldið, hefur leitt af sér þá flóknu og hættulegu stöðu að það er þeim hinum sömu hagfellt að sala á innanlandsmarkaði dragist saman; að öðru óbreyttu aukast tekjur þeirra búa verði samdráttur í sölu, þar sem stuðningsgreiðslur deilast á færri einingar. Þar með eru þeir komnir í beina mótsögn við heildar hagsmuni mjólkurframleiðenda, sem eru augljóslega þeir að hámarka söluna og þar með tekjurnar og þekja eins stóran hluta markaðarins og unnt er með innlendri framleiðslu. Ekki þarf að fjölyrða hversu háskalegt það er að þröngir sérhagsmunir þessara búa ráði för, þegar vélað er um stefnumarkandi ákvarðanir til næstu ára varðandi rekstrarumhverfi greinarinnar.  

Veik lagaumgjörð

Um miðjan síðasta áratug var mjólkurframleiðsla tekin upp að nýju á búi sem hafði hætt slíkri framleiðslu og selt framleiðsluheimildirnar nokkrum árum fyrr. Töldu forsvarsmenn þess „raunhæfara að standa utan við hið opinbera styrkjakerfi landbúnaðarins“, þar sem þátttaka í því kostaði að afsala þyrfti í raun beingreiðslum frá ríkinu í 12-15 ár, vegna þess hversu kvótaverðið var hátt. Til að vinna úr afurðum búsins, og fleiri búa, var jafnframt sett á stofn mjólkurstöð og var hún opnuð af þáverandi landbúnaðarráðherra 2. desember 2005, þrátt fyrir að deilt væri um hvort sú starfsemi færi í bága við lagaumgjörð búvöruframleiðslunnar. Við þetta tækifæri sagðist ráðherrann þar með slá „nýjan tón“ í íslenskri mjólkurvinnslu, það varð og reyndar raunin. Tæplega þarf að rekja sögu þessa fyrirtækis fyrir lesendum, umkvartanir og kærur gengu í sífellu á hendur hins „markaðsráðandi risa“ MS. Fyrirtækið þraut að lokum fjárhagslegt örendi og var keypt upp af KS en Auðhumla keypti fasteignirnar, að sögn til að bjarga kerfinu. Kærumálin héldu þó áfram og er enn ekki séð fyrir enda þeirra í dag. Sumarið 2010 var lagt fram á Alþingi frumvarp til breytinga á búvörulögum, þar sem tryggja átti forgang greiðslumarksmjólkur að innanlandsmarkaði, 662. mál á 138. löggjafarþingi með því að unnt væri að framfylgja núgildandi ákvæði búvörulaga. Úrræðin áttu að felast í því að leggja á fjársekt, 110 kr. fyrir hvern lítra mjólkur umfram greiðslumark sem markaðsfærð væri á innanlandsmarkaði. Kvótakerfi ESB var þá framfylgt með svipuðum hætti, þar var fjársektin 27 evrusent pr. kg mjólkur. Frumvarp þetta vakti mjög hörð viðbrögð víða í samfélaginu og stóðu um það deilur og fjölmiðlafár lungann úr ágústmánuði það ár. Skemmst er frá því að segja að frumvarp þetta dagaði uppi og verður að teljast harla ólíklegt að slíkt frumvarp muni nokkru sinni ná fram að ganga á löggjafarsamkomunni. Staðreyndin er sú að kvótakerfið heldur, meðan lítið reynir á það. Til þess að fylgja því eftir undir álagi og ágjöf þarf inngrip ríkisvaldsins sem það til þessa hefur ekki verið tilbúið í og afar lítill pólitískur vilji er fyrir.

 Fótakefli á opnum markaði

Þegar framleiðslustýring var innleidd hér á landi var markaðurinn lokaður. Innflutningur helstu landbúnaðarafurða hafði verið bannaður meira og minna í hálfa öld. Með tilkomu GATT samningsins sem tók gildi 1. júlí 1995 breyttist það og innflutningsbanni var umbreytt í tolla. Með tollasamingi við ESB frá september 2015 blasir við gerbreytt staða, þar sem tollfrjáls innflutningur nemur um 10% af ostamarkaði hér á landi. Hráefnisverð í innfluttum osti er nú um stundir ca. 50 kr/ltr á meðan lögbundið lágmarksverð hér á landi er 90 kr/ltr. 

Að óbreyttu er því veruleg hætta á að ostamarkaði verði sinnt með innfluttri vöru í stórauknum mæli, með tilsvarandi lækkun á greiðslumarki og tekjutapinu sem því fylgir, án þess að íslenskir kúabændur fái rönd við reist. 

Færeyjar eru dæmi um land þar sem innlend framleiðsla sinnir einungis hluta af ferskvörumarkaði og smjörmarkaði en nær engri ostaframleiðslu, mjólkurframleiðsla þar er 7-8 milljónir lítra á ári. Að teknu tilliti til fólksfjölda samsvarar það að íslensk mjólkurframleiðsla væri 50-60 milljónir lítra á ári. 

Kvótakerfi er einnig við lýði í Noregi og Kanada, bæði löndin eiga það sammerkt að markaði er í ört vaxandi mæli sinnt með innflutningi. Viljum íslenskir slást í þennan hóp, sem lætur undan síga á heimamarkaði? 

Tollasamningnum fylgir ekki bara innflutningskvóti, heldur einnig útflutningskvóti á skyri. Á fundum haustsins hjá forsvarsmönnum mjólkuriðnaðarins mátti skilja sem svo, að sennilega væri nú bara sniðugast að nota billegt, erlent hráefni til að nýta erlend markaðstækifæri, en ekki innlenda framleiðslu, til þess væri hráefnið einfaldlegs of dýrt. Arðinn af þessum markaði ætti síðan að nota til að dekka halla kvótakerfisins á innanlandsmarkaði. 

Hugmyndir á reiki

Í núgildandi samningi um starfsskilyrði nautgriparæktar er gert ráð fyrir að kvótakerfi í mjólkurframleiðslu verði aflagt árið 2021. Til að framlengja það, þarf að framlengja tilheyrandi lagaákvæði búvörulaga. Í þeim efnum er Alþingi einrátt. Sem aðlögun að breyttu umhverfi var ákvæði um innlausnarmarkað ríkisins sett í núverandi samning. Það var einungis hugsað í mjög stuttan tíma, til lengri tíma er það ekki á vetur setjandi. Samtök bænda hafa eytt talsverðu púðri og dýrmætum fjármunum í umfjöllun um hugsanlegt framtíðar fyrirkomulag aðilaskipta á greiðslumarki, þrátt fyrir að ekkert liggi fyrir um framtíð greiðslumarkskerfisins. Rannsóknamiðstöð HA var falið að gera tillögur í þá veru og skilaði um það skýrslu. Um þá skýrslu þarf ekki að hafa mörg orð: hún er að engu hafandi.

Samtök ungra bænda, sem eitt sinn ályktuðu til stuðnings núverandi samningi og áherslum hans, hafa nýverið ályktað sem svo að ríkisverð á greiðslumarki skuli vera tvöfalt afurðaverð. Forsvarsmenn greinarinnar lýsa því svo yfir, í heyranda hljóði, að kvótaverðið sé allt of lágt. Ýmsar aðrar hugmyndir hafa svo litið dagsins ljós; kvótaverði skal haldið föstu, og lágu (miðað við hvað?), en kvótanum skuli fylgja mikil réttindi og auknir fjármunir. Vandséð er hvernig slíkt á að ganga. 

Það sem þó er lakast við flestar þessar tillögur, er að þær eru nær allar hugsaðar á forsendum þeirra sem eru búnir að koma sér vel fyrir í greininni, eða ætla út úr henni. Minna fer hins vegar fyrir greiningu á því hvað t.d. bóndi með nýbyggt fjós geti staðið undir í gerbreyttu samkeppnisumhverfi, þannig að stuðningsgreiðslurnar nýtist til að ná settum markmiðum í búvörusamningi; um lægra vöruverð, auðvelda nýliðun og endurnýjun framleiðsluaðstöðu. Það er líka hæsta máta sérstakt þegar því er haldið fram, að tengsl séu milli kvótakerfisins og jöfnunar flutningskostnaðar mjólkur. Staðreyndin er sú að jöfnun flutningskostnaðar var félagsleg ákvörðun bænda sem var tekin í kjölfar þess að mjólkuriðnaðurinn var sameinaður, kvótakerfið hafði þá verið við lýði í tvo áratugi. Þeirri ákvörðun er hægt að breyta strax á morgun og það kemur kvótakerfinu ekkert við. 

Raunveruleg stefnumótun

Eftir tæpar þrjár vikur verða liðin þrjú ár frá því skrifað var undir núgildandi búvörusamninga. Ekki er hægt að segja að tíminn sem liðinn er hafi verið vel nýttur, hvorki í að útfæra ákvæði samningsins sjálfs, hvað þá að hugsa til næstu endurskoðunar árið 2023. Svo virðist sem þar hafi lítið verið haft fyrir því að fara yfir stöðu núverandi kerfa magn- og verðstýringar og þá miklu ágalla sem á þeim eru og þeirri gríðarlegu áhættu sem í því felst fyrir framtíð greinarinnar að framlengja þau óbreytt. Það vekur þó óneitanlega athygli, að í nýlegu samkomulagi um endurskoðun á samningi um starfsskilyrði sauðfjárræktar skuli framleiðslustýringarákvæði nautgriparæktarsamningsins, 6. gr. framleiðslujafnvægi, tekið nær orðrétt upp. Það kann að vera vísbending um það hvers má vænta af hálfu ríkisins í komandi endurskoðun á nautgriparæktarsamningi, hvað þann hluta varðar.

Við horfum nú fram á gjörbreytta tíma frá því sem áður hefur verið á íslenskum mjólkurvörumarkaði, tíma aukins frjálsræðis og harðnandi samkeppni. Þessar aðstæður krefja greinina um nýja hugsun og nýjar lausnir ef viðhalda á styrk, byggðafestu og fjölbreytileika greinarinnar. Þetta var þeim sem unnu að gerð núverandi samnings þá þegar ljóst og því er hann opinn fyrir nauðsynlegu samspili milli stuðningsgreiðslna ríkisins og þess jafnvægis sem er greininni svo mikilvægt. Meira um það síðar. 

Jóhann Nikulásson

Sigurður Loftsson

Baldur Helgi Benjamínsson