Peter Ørebech, prófessor í lögfræði við Háskólann í Tromsø
Lesendabásinn 30. nóvember 2018

Geta Ísland og Noregur átt á hættu viðurlög ef þau segja nei?

Peter Ørebec

Ísland og Noregur standa frammi fyrir örlagaríkum ákvörðunum um að árita orkupakka 3 frá Evrópusambandinu, það er að segja í aðalatriðum ESB-reglugerð nr. 713/2009 og ESB-reglugerð nr 714/2009 eins og hún varð við breytingar á reglugerð nr. 347/2013. Í þessum texta ætlum við að svara spurningunum í fyrirsögninni.

1. Ákvörðun Noregs

Af hverju hefur Noregur tekið þátt í orkupakka 3? Við getum ekki tekið mið af öllum aðstæðum en verðum að velja að líta á aðstæður sem tilgreina hver það er sem getur tekið ákvörðun um að leggja sæstreng.

Þetta er flókin spurning vegna þess að fylgjendur pakkans hafa allan tímann óskað eftir eins lítilli athygli um spurninguna eins og mögulegt er. Þetta fjallar um að fá inn orkustofnun Evrópusambandsins, ACER, án þess að fólk fái nokkurn tíma til að setja sig inn í afleiðingarnar og skipuleggja andstæðinga þannig að pakkinn hljóti ekki samþykki.

Ríkisstjórnarflokkarnir – Hægri (45 þingmenn), Vinstri (8), Framfaraflokkurinn (27) – kusu sameiginlega með orkupakka 3. Græni umhverfisflokkurinn (1) og Kristilegi þjóðarflokkurinn (8) gengu í lið með ríkisstjórninni. Stærsti flokkurinn á Stórþinginu – Verkamannaflokkurinn (49 þingmenn), sem er í „stjórnarandstöðu“ studdi einnig ríkisstjórnina og stóð samhljóða inn fyrir því að Noregur myndi árita ACER þrátt fyrir að innan flokksins hafi verið sterkur minnihluti sem sagði nei. Það sést á því að 120 þingmenn Verkamannaflokksins og stór hluti verkalýðshreyfingarinnar hafi sagt nei við því að Noregur gæfi frá sér stjórn á orkuauðlindum til Evrópusambandsins. Mikilvægustu rök fyrir því að meirihlutinn samþykkti orkupakka 3 voru eftirfarandi:

„... að norsk stjórnvöld ættu að hafa sjálfstæða stjórn yfir öllum ákvörðunum sem hafa þýðingu fyrir orkuöryggi í Noregi. Það væri mikilvægt að áfram verði hægt að nýta flöskuhálstekjurnar til að lækka netgjaldskrárnar sem og til viðhalds og þróunar á norska rafmagnsnetinu. Meirihlutinn hefur tekið eftir að þetta er verndað í reglugerðunum sem kemur á fót þriðja orkumarkaðspakkanum og sem einnig er gildandi regla í Evrópu í dag. Því hefur meirihlutinn tekið eftir að norsk stjórnvöld hafi unnið virkt að því að reglan um flöskuhálstekjur geti nýst til að lækka netgjaldskrá og komið því áfram“ (Innst. 178 S, 2017–2018 s. 5-6).

„að undirstöðuatriði í norskri orkupólitík yrðu óbreytt. Landsbundnar reglur um sérleyfi til orkunets, sæstrengja og orkuvera muni áfram gilda“.

„þar að auki mun þessi meirihluti undirstrika að afhendingaröryggi og aflgjafa­framboð sé enn innalands, þar sem ábyrgðin mun áfram vera hjá olíu- og orkumálaráðuneytinu“ (s. 11).

Ef reglugerðin í pakka 3 varðar Evrópska efnahagssvæðið þarf einnig að gera ráð fyrir gagnráðstöfun frá Evrópusambandinu (s. 10).

Miðflokkurinn (19) og Sósíalíski vinstriflokkurinn (11) kusu þar á móti nei við ACER:

„þessir aðilar vilja benda á að undirstöðumarkmið Evrópusambandsins fyrir Orkubandalaginu er frjálst flæði af orku og lægsta mögulega verð. Ef að sama skapi flutningsgetan út úr Noregi eykst verulega mun raforkuverð í Noregi einnig hækka. Í ENTSO-Es framreikningum til 2040 kemur fram að til þess að taka þátt í verðjöfnun verði Noregur næstum að fjórfalda útflutning sinn til Evrópusambandsins. Rökin eru að Noregur hefur lægra verð og að ef ekki verði settir nýir strengir frá Noregi muni verðmunurinn áfram verða stór árið 2040. Eina leiðin til að fá sambærileg verð er að auka flutningsgetuna. Þessir aðilar minna á að Statnett hefur varað við fleiri strengjum eftir NSL- og Nordlink-verkefnin sem klárast árið 2021“ (Innst. 178 S, 2017–2018 s. 6). [ENTSO er undirstofnun ACER eða samtök kerfisstjórnenda sem heyra undir ACER sem í tilfelli Íslands yrði Orkustofnun innskot bbl.]

„...gefur til kynna að möguleikinn á að nota flöskuhálstekjur til að lækka netleigu er undanþáguákvörðun (grein 16.6) í gildandi reglugerð um orkuviðskipti milli landamæra (714/2009). Einungis verður hægt að nota takmarkaðan hluta ef ekki verður hægt að nýta tekjurnar á áhrifaríkan hátt annaðhvort með viðhaldi eða vinnu við nýjar strengjatengingar. Þessi reglugerð er til endurskoðunar hjá Evrópusambandinu.

Evrópunefndin hefur sem hluta af Vetrarpakkanum lagt til að undantekningin sem opnar fyrir þann möguleika að nota flöskuhálstekjur til að lækka netleigu eigi að fjarlægja (COM/2016/0861 final/2). Mat nefndarinnar er að eingöngu eigi að nota flöskuhálstekjurnar til viðhalds eða til nýrra strengjatenginga. Þessum aðilum finnst það mikilvægt að Noregur geti sjálfur ákveðið notkun á flöskuhálstekjunum. Þrátt fyrir að þátturinn sem fjallar um flöskuhálstekjurnar fjalli ekki um sjálfa ACER-reglugerðina sem nú er til meðferðar, er þetta dæmi um framtíðarákvörðun sem Noregur getur verið bundinn af“ (s. 10).

„Í reglugerðinni er gert ráð fyrir að ACER muni hafa ákvörðunarsérþekkingu þegar kemur að spurningunni um aðgang að uppbyggingu yfir landamæri þar sem stjórnvöld í landinu verða ekki sammála. Þetta getur meðal annars átt við um samningaúthlutun á getu og flöskuhálsmeðhöndlun fyrir viðskipti með rafmagn yfir landamæri. ACER mun þar með skora á stjórn landsins sem við höfum í dag“.

„gefur til kynna að ríkisstjórnin hefur valið lausn sem felur í sér inngang á sjálfstæðum einingum NVE (Norska vatnsfalls- og orkustofnunin), „Reglugerðarstjórnvald fyrir orku“ (RME). RME á, eins og þessir aðilar skilja málið, ekki að geta fengið pólitísk fyrirmæli og þeirra sjálfstæði er bundið af eigin ákvörðunum í orkulögunum. Þessir aðilar skilja það áfram þannig að ákvarðanirnar sem festa norsk reglugerðarstjórnvöld eftir ákvörðun um ACER, munu formlega mæta ESA og þar á eftir beinast gegn og kynnt í Noregi í gegnum RME – og ekki til stjórnvalda sem fara eftir eftirliti Stórþingsins“ (s. 12).

Það sem skipti sköpum fyrir niðurstöðuna var að Verkamannaflokkurinn (AP) „stjórnarandstaða“ – sem svo oft áður í EES-málum – sveiflaði „flokkspísknum“ og kaus samhljóða með ríkisstjórninni. Þetta fór ekki hátt: Undir fyrirsögninni „Nýr útflutningsstrengur fyrir rafmagn“ í Oppland Arbeiderbald 5. okt. á þessu ári, skrifar einn flokksmaður Verkamannaflokksins, Olav Henning Ødegård, að það „sé líklega enginn sem óskar sér hærri rafmagnsreiknings. Með ACER verður það þannig – og það er Verkamannaflokkurinn sem veldur því!“

Þar að auki bætir Olav Henning við með tilliti til ákvörðunar um þá þróun að fara með sæstrengi út úr Noregi:

„Acer-uppgjörið í Stórþinginu átti að setja skýr skilyrði til Evrópusambandsins. Hver varð niðurstaðan? Jú, vinaleg beiðni til Evrópusambandsins um að lesa „fylgiskjalið“ við ákvörðun Stórþingsins. Þetta er jú nánast hlægilegt! Ein af „kröfum“ Verkamannaflokksins í tengslum við meðhöndlun Stórþingsins var að smíði á nýjum strengjum ætti að ákveða í Noregi og að það ætti að vera efnahagslega arðbært fyrir samfélagið. Statnett á að eiga og reka hugsanlega nýja strengi.
Norska vatnsfalls- og orku­stofnunin (NVE) hefur nú til meðhöndlunar sérleyfisumsókn fyrir verkefnið.

Þrátt fyrir að Stórþingið samþykkti í vor að Statnett ætti að hafa einokun á öllum erlendum tengingum þá heldur sérleyfisferlið áfram um einkasæstrenginn. Statnett er á móti því að einkasæstrengurinn fái slíkt sérleyfi.“

Skýrslugjafi Verkamanna­flokksins í ACER-málinu, Espen Barth Eide, setti fram kröfur í 8 liðum fyrir því að segja já við flutningi á ákvarðanatöku til Evrópusambandsins. Þar sagði m.a.:

„Það á að vera samfélagsleg stjórnun og eftirlit á landsvísu yfir vatnsaflsauðlindunum. Hið opinbera eignarhald á norskum vatnsaflsauðlindum á að vera tryggt og minnst tveir þriðjuhlutar eiga enn að vera í eigu hins opinbera“.

Kröfurnar voru lagðar fram til ríkisstjórnarinnar þó að Espen Barth mátti hefð mátt vita að eina rétta aðferðin var að setja kröfurnar fram við Evrópusambandið með það fyrir augum að ná sameiginlegri yfirlýsingu um norskt fullveldi yfir strengjunum.

Utanríkisráðherra, Ine Marie Eriksen Søreide, svaraði eins og rétt er að þessi skilyrði eins og þau voru sett saman á flokksskrifstofu Verkamannaflokksins væru ekki lagalega bindandi fyrir Evrópusambandið. Eftir þessa tilkynningu hefur Barth Eide þagað þunnu hljóði.

2. Viðurlög gegn Íslandi og Noregi?

Svarið er hægt að tjá í einu orði: nei! EES-samningurinn er ósveigjanlegur að grunnuppbyggingu, það er að segja EES-samingurinn bindur Ísland og Noreg eins og Evrópusambandsrétturinn var 2. maí 1992 – þegar EES-samningurinn var undirritaður í Oporto í Portúgal. Sjá grein EES 6; – „túlkað í samræmi við viðeigandi ákvarðanir dómstóla sem Evrópudómstóllinn hefur ákvarðað áður en þessi samningur var undirritaður“.

Nýjar reglugerðir og tilskipanir – eins og lýst er í grein EES 97-104 – geta hins vegar verið teknar inn með samþykki EES-landanna  Íslands, Lichtenstein og Noregs. Þau hafa þó líka neitunarvald. EES-löndin geta hvenær sem er beitt slíku neitunarvaldi gegn nýjum ónothæfum og óframkvæmanlegum reglugerðum og tilskipunum frá Evrópusambandinu. Þetta þýðir að Ísland, Lichtenstein og Noregur hafa fullan rétt þegar þau sjá ástæðu til að beita slíku neitunarvaldi. Evrópusambandið getur ekki brugðist við því með viðurlögum.

Það er mikið af röngum upplýsingum sem svífa um. Þetta á einnig við um í æðstu pólitísku stofnunum í Noregi. Samt sem áður gerði Stórþingið skjóta og óréttlætanlega samþykkt á ACER-samningnum. Það sem skynsamlegt er að gera við þessar aðstæður er að fara að eins og Ísland – hafa kjark og fresta ákvörðuninni þangað til aðilar sem taka ákvarðanirnar eru 100 prósent öruggir í málinu.

Peter Ørebech,
prófessor í lögfræði
við Háskólann í Tromsø
(Norges arktiske universitet, Tromsø)
/þýðing: ehg