Mynd/HKr. Ásdís Hlökk hefur margþætt verkefni á sínu borði. Skipulagsstofnun sinnir stefnumótun, stjórnsýslu og leiðbeiningum um skipulag og umhverfismat.
Líf og starf 05. febrúar 2019

Markviss stefnumótun og aukin skilvirkni mikilvæg til að koma í veg fyrir ágreining og tafir

Hörður Kristjánsson
Skipulagsstofnun átti 80 ára afmæli á síðasta ári. Ásdís Hlökk Theodórsdóttir, forstjóri Skipulagsstofnunar, segir að sífellt stærri hluti starfseminnar felist í vinnu að stefnumótun og miðlun upplýsinga um skipulagsmál á breiðum grunni.
 
Stefna um skipulagsmál er sett fram í Landsskipulagsstefnu, sem samþykkt var á Alþingi 2016. Segja má að með tilkomu landsskipulagsstefnunnar liggi í fyrsta sinn fyrir heildstæð skipulagsstefna á landsvísu. Þar setur ríkisvaldið fram stefnu og leiðbeiningar til sveitarfélaga, sem lögum samkvæmt bera hitann og þungann í þessum málaflokki. 
 
Viðfangsefni Skipulagsstofnunar eru fjölbreytt
 
Skipulagsstofnun sinnir stefnumótun, stjórnsýslu og leiðbeiningum um skipulag og umhverfismat. Það spannar m.a. mótun landsskipulags­stefnu, þar sem mótuð er sýn í skipulagsmálum fyrir landið í heild jafnt í þéttbýli og dreifbýli, á hálendi og láglendi. Einnig aðstoðar stofnunin sveitarfélög við gerð skipulagsáætlana og hefur eftirlit með skipulagsgerð þeirra. Þar eru verkefnin auðvitað fjölbreytt, allt frá þéttingu byggðar á höfuðborgarsvæðinu, til ákvarðana um nýtingu lands í dreifbýli og mannvirkjagerðar á miðhálendinu, svo eitthvað sé nefnt. Auk mótunar skipulagsstefnu og aðkomu að skipulagsgerð sveitarfélaga fer stofnunin síðan með stórt hlutverk varðandi umhverfismat. Þar eru stærstu verkefnin mat á umhverfisáhrifum einstakra framkvæmda, svo sem fiskeldis í sjókvíum, virkjunaráforma, vegagerðar og raflínulagna. Þannig að viðfangsefni Skipulagsstofnunar eru fjölbreytt, en varða öll hvernig við tökum sem bestar ákvarðanir um það hvernig landi er ráðstafað til framtíðar, með sjálfbærni og almannahagsmuni að leiðarljósi.
 
Ásdís Hlökk Theodórsdóttir, forstjóri Skipulagsstofnunar, við lágmynd af Guðmundi Hannessyni lækni sem var einn helsti áhrifavaldur á skipulagsmál hérlendis á fyrri hluta 20. aldar. 
 
Unnið að strandsvæðisskipulagi á Vestfjörðum og Austfjörðum
 
„Jafnframt erum við að hefja vinnu við gerð strandsvæðiskipulags sem er nýjung á Íslandi. Strandsvæðisskipulag snýst um skipulag nýtingar á fjörðum og flóum utan við netlög, því skipulag á landi út að mörkum netlaga er viðfangsefni aðalskipulags sveitarfélaga. Fyrstu strandsvæðisskipulögin sem verða unnin núna á næstu misserum verða fyrir Vestfirði og Austfirði. Þetta er gert samkvæmt lögum sem samþykkt voru á Alþingi vorið 2018.“
 
Sjókvíaeldi kallaði á skipulag strandsvæða
 
Ásdís Hlökk segir að mikið hafi verið kallað eftir að gert verði skipulag fyrir strandsvæði á Vestfjörðum og Austfjörðum, ekki síst vegna áforma um uppbyggingu sjókvíaeldis. Strandsvæðisskipulag muni hins vegar taka á fleiru en fiskeldi. Það verði alhliða skipulag, áþekkt aðalskipulagi á landi, þar sem skoðuð eru og samþætt ólík framtíðarnot svæðisins, svo sem siglingaleiðir, efnistaka á hafsbotni og virkjanir í sjó, ef eða þegar áform um slíkt kvikna hér við land. 
 
„Þessi uppbygging í fiskeldinu sýnir vel að það gildir það sama um firði og flóa eins og svæði uppi á landi. Þar sem koma fram hugmyndir ólíkra aðila um að nýta sömu svæði, eða nálæg svæði, þá þarf að hugsa hlutina í samhengi. Það þarf að skoða og greina svæðin, leita málamiðlana og finna bestu lausnir á hvernig við staðsetjum t.d. fiskeldi með tilliti til siglingaleiða, eða efnistöku á hafsbotni með tilliti til uppeldissvæða nytjastofna svo eitthvað sé nefnt.“ 
 
Mikilvægt að tryggja skilvirkni
 
– Nú hefur verið mikið rætt um það í þjóðfélaginu að umhverfismat sé allt of hægvirkt og svifaseint ferli. Er hægt að gera eitthvað til að flýta því?
 
„Já, það er nokkuð um þetta rætt. Stundum er þar þó verið að tala út frá einstökum dæmum sem eru ekki dæmigerð fyrir gang mála almennt. Þetta geta verið óvenju umfangsmikil og umdeild uppbyggingarverkefni sem kalla á ítarlegri greiningar og umræður en almennt gerist. Eða jafnvel að framkvæmdarhugmynd eða skipulagstillaga er á einhvern hátt vanbúin í upphafi og kallar á miklar skýringar, breytingar og lagfæringar. Þannig geta verið í þessu, eins og öllu öðru, einhver frávik frá hinu almenna. 
 
Þá má benda á að þegar mikill uppgangur er í samfélaginu og framkvæmdagleðin í hámarki, þá eykst álagið á stofnanir eins og okkar sem fjalla um undirbúning framkvæmda og leyfisveitingar vegna mannvirkjagerðar. Auðvitað ber á því í slíku ástandi, eins og hefur gerst á undanförnum misserum, að málsmeðferðartími getur lengst.  
 
Þá er heldur ekki alltaf þolinmæði fyrir því eða skilningur, að stór uppbyggingaráform þurfa sinn tíma því þau varða ólíka hagsmuni og marga ólíka aðila. Þá þarf að gefa tíma fyrir greiningar, samtal og mótun og útfærslu slíkra framkvæmdaáforma. Stundum er eins og það sé ekki að fullu gert ráð fyrir því í tímaáætlunum framkvæmdaraðila. Auðvitað þarf þó að vera einhver skynsemi í slíku og takmörk fyrir því hvað hlutirnir geta tekið langan tíma. Það geta örugglega allir sett sig í þau spor að það er óþægileg staða þegar búið er að ganga frá skipulagi og gefa út leyfi, að þá sé kært og niðurstaða úrskurðarnefndar liggi ekki fyrir fyrr en einhverjum mánuðum eða jafnvel misserum síðar og leyfi jafnvel fellt úr gildi. Slíkt er auðvitað mjög bagalegt.“ 
 
Kæruréttur er mikilvægur og veitir stjórnsýslu aðhald
 
– Fólk er væntanlega smám saman að verða meðvitaðra um að aðdragandi og undirbúningur verkefna tekur sinn tíma, hins vegar furða menn sig jafnframt á að hægt sé að kæra niðurstöður að því er virðist út í hið óendanlega. Menn tala jafnvel um misnotkun á kæruréttinum. Er þetta ekki eitthvað sem þarf að endurskoða?  
 
„Það er alls ekki svo að hægt sé að kæra endalaust. Og það er reyndar mikill minnihluti skipulags- og byggingarmála sem eru kærð. Einkum eru það stórar framkvæmdir sem vísað er með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. 
 
En það þarf líka að muna að kærurétturinn felur í sér mikilvæg borgaraleg réttindi. Við getum væntanlega hvert og eitt gert okkur í hugarlund hversu mikilvæg þessi réttindi eru, að geta látið á það reyna hvort ákvarðanir séu lögmætar sem snerta hagsmuni sem varða okkur persónulega og við viljum standa vörð um. Áfrýjun ákvarðana veitir líka aðhald fyrir alla stjórnsýslu skipulags- og byggingarmála og er brýning fyrir bæði framkvæmdaraðila og stjórnvöld að vanda til verka. Hins vegar þarf auðvitað að umgangast slík réttindi af ábyrgð.“
 
Oft verið að taka matskenndar ákvarðanir 
 
„Það er þannig í skipulagsmálum að oft er verið að taka matskenndar ákvarðanir. Þá er ekki verið að telja og reikna sig til niðurstöðu, heldur er beitt mati, sjónarmið vegin og metin, metið hvað sé nægilegur rökstuðningur og hvað teljist til dæmis vera fullnægjandi gögn. Þetta gerir það að verkum að  úrskurðarnefndin getur á endanum metið mál með öðrum hætti en við eða önnur stjórnvöld hafa gert á fyrri stigum. Þó þurfa jafnt stofnanir ríkisins, sveitarfélög og aðrir sem að koma að virða þær reglur um stjórnsýslulög mæla fyrir um, svo sem um rannsókn máls, meðalhóf og jafnræði.“
 
Mikilvægt að mál tefjist ekki að óþörfu
 
– Er þá ekki hætta á að kærur séu að tefja verk með tilheyrandi kostnaði?
 
„Þegar leyfi eru kærð, þá getur framkvæmdaraðili engu að síður hafið framkvæmdir, nema í þeim einstöku tilvikum þegar úrskurðað er um stöðvun framkvæmda. En hann fer þá í framkvæmdir í óvissu um hvort leyfi verði síðar fellt úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndar.
 
Ég tel að leiðirnar til að bregðast við þessu séu í reynd tvær. Í fyrsta lagi þarf að tryggja að þeir sem láta sig viðkomandi skipulag eða framkvæmdir varða hafi tækifæri snemma í ferlinu til að viðra sínar spurningar, áhyggjur og tillögur, þannig unnið sé með þær við mótun endanlegrar skipulags- eða framkvæmdatillögu. Þetta kallar á að virkt samráð sé byggt inn í þankagang og vinnubrögð hjá öllum sem vinna að undirbúningi mannvirkja og skipulagsgerð. 
 
Síðan þarf stjórnsýslan almennt og sérstaklega úrskurðarnefndin að hafa nægan mannafla til að geta annað öllum málum í tíma sem til hennar berast.
 
Þá er einnig sjálfsagt að yfirfara regluverkið eins og nú er til dæmis verið að gera við endurskoðun laga um mat á umhverfisáhrifum. Við verðum að vera tilbúin til að skoða hvort þar sé eitthvað sem betur mætti fara. Eru t.d. of víðtækar kæruheimildir, eða eru einhver atriði sem tekin eru fyrir í kærum á leyfisveitingarstigi sem væri hægt að taka á við áfrýjun ákvarðana fyrr í ferlinu?“ Vísar Ásdís Hlökk þar m.a. til afturköllunar á leyfum til fiskeldisstöðva á Vestfjörðum á síðasta ári sem deilur spunnust um. Afturköllun leyfanna hafi verið gerð vegna annmarka á umhverfismatinu sem var forsenda leyfisveitinganna. 
 
„Það er í skoðun hvort það sé eitthvað í sjálfu módelinu sem er hægt að gera skilvirkara. Eftir stendur samt að kærurétturinn felur í sér dýrmæt réttindi borgaranna.“ 
 
Ábyrgð skipulagsmála flutt til sveitarfélaga árið 1997
 
– Er ótvírætt að skipulagsvaldið sé í höndum sveitarfélaganna?
 
„Hugtakið skipulagsvald er reyndar ekki til í lögum þótt það sé oft nefnt í umræðunni. En ábyrgð á gerð skipulagsáætlana og framfylgd þeirra er hjá sveitarstjórnum. Þannig hefur það verið síðan sett voru skipulags- og byggingarlög árið 1997, þótt tilhögun mála hafi verið að færast í þessa veru áratugina þar á undan. 
 
Fyrr á tíð voru skipulagsmálin á hendi ríkisins. Fyrstu skipulagslögin voru sett árið 1921, eða lög um skipulag kauptúna og sjávarþorpa. Þá var viðfangsefnið eingöngu þéttbýlisstaðirnir og fór þriggja manna nefnd embættismanna á vegum ríkisins með gerð skipulags fyrir bæina. Með breytingum á lögunum árið 1938 var skipulagsnefndin fest í sessi þannig að hún skyldi skipuð húsameistara ríkisins, vegamálastjóra og  vitamálastjóra. Jafnframt var henni  heimilað að ráða sér starfsmann, en það var Hörður Bjarnason arkitekt sem var fyrsti skipulagsstjóri ríkisins og markar það í raun upphaf Skipulagsstofnunar eins og við þekkjum hana í dag.  Í dag eru viðfangsefni skipulagsmála orðin mun víðfeðmari en þau voru í upphafi því nú er allt landið undir og meira að segja firðir og flóar einnig.“
 
Stefnumótun og fræðsla er mikilvæg
 
Hjá Skipulagsstofnun í dag starfa um 25 manns. Telur Ásdís Hlökk að ekki veiti af þessum mannskap m.a. vegna aukinnar áherslu í samfélaginu á skipulagsmál og kröfu um skilvirkni í skipulagsmálum. 
 
„Við gætum án vafa náð meiri slagkrafti og árangri ef stofnunin hefði úr meiri mannafla að spila. Það gæfi meira svigrúm til að vinna fyrirbyggjandi að stefnumótun og miðlun upplýsinga. Ég staðhæfi að með fleiri höndum á dekki sé hægt að koma í veg fyrir tafir á verkefnum með tilheyrandi kostnaði, bæði með því að sinna stefnumótunar- og fræðsluþættinum af meiri krafti og eins að hafa fleiri til að sinna afgreiðslu erinda frá sveitarfélögum og framkvæmdaraðilum. Við þurfum einnig að hafa í huga að einstök deiluefni og þrætumál sem upp koma varða ekki bara það einstaka verkefni heldur geta einnig skemmt út frá sér, ef svo má segja. Við sjáum dæmi þess að til verða andstæðar fylkingar og á stundum nokkuð hatrammar deilur. Það dregur úr tiltrú og trausti á milli aðila og á stofnunum sem að málum koma. Það er mikið til vinnandi að fækka slíkum þrætumálum.“ 
 
Forverarnir horfðu til lengri framtíðar en nú er gert 
 
„Áhugavert er að skoða það núna þegar kallað er eftir að við hugsum nægilega langt til framtíðar, m.a. vegna loftslagsmála, að í fyrstu skipulagslögunum árið 1921 átti að horfa til 50 ára í allri skipulagsvinnu. Í skipulagslögum í dag er aðeins miðað við 12 ár en ljóst að engu að síður þurfum við að horfa til lengri tíma þegar við mótum stefnu í skipulagsmálum. Það á til dæmis við í þeirri vinnu sem nú er að hefjast við mótun landsskipulagsstefnu um loftslagsmál. Þar verður sett niður stefna um hvernig við getum nýtt skipulagsgerð sveitarfélaga til að draga úr losun og binda gróðurhúsalofttegundir og bregðast við breyttum aðstæðum, svo sem vegna hækkunar sjávarborðs.
 
Það er fleira sem tengir okkur við upphafsár formlegrar skipulagsgerðar hér á landi. Einn helsti áhrifavaldur á skipulagsmál hérlendis á fyrri hluta 20. aldar var Guðmundur Hannesson læknir. Í kringum aldamótin 1900 kom formleg skipulagsgerð til ekki síst út frá heilbrigðismálum. Þá snerist skipulagsgerðin um að tryggja heilnæm híbýli, skólplagnir, aðgang að hreinu vatni og fleira sem laut að heilbrigði fólks. Í dag erum við að hefja vinnu við landsskipulagsstefnu um tengsl lýðheilsu við skipulag vegna þess að við getum enn þann dag í dag haft mikil áhrif á lýðheilsu með skipulagi byggðar, svo sem með því hvernig fyrirkomulag byggðar styður hreyfingu fólks í daglegu lífi. 
 
Skipulagsstofnun leiðbeinir og hefur eftirlit með skipulagsgerð sveitarfélaga
 
„Sveitarfélög fara eins og áður segir með ábyrgð á gerð og framfylgd skipulagsáætlana, en það er þó undir eftirliti ríkisins og með leiðbeiningum og ráðgjöf frá ríkinu. Skipulagsstofnun fer með það verkefni fyrir hönd ríkisins. Stofnunin þarf til dæmis að staðfesta aðal- og svæðisskipulag sveitarfélaga. Í staðfestingarafgreiðslunni fer stofnunin yfir hvort rétt hafi verið staðið að framsetningu og afgreiðslu skipulagsins. Einnig er farið yfir hvort skipulagið gangi gegn  lagafyrirmælum eða stefnu stjórnvalda á landsvísu.“ 
 
Dæmi um skipulagsmál sveitarfélaga þar sem reynir á samræmi aðalskipulags við lög og stefnu stjórnvalda er t.d. við ákvörðun um legu þjóðvegarins í Reykhólahreppi. Einnig varðandi Reykjavíkurflugvöll og ýmsar framkvæmdir í vegagerð í Reykjavík gagnvart aðalskipulagi Reykjavíkur. Og varðandi aðalskipulag sveitar­félaga á Norðurlandi vegna legu nýrrar háspennulínu milli Blönduvirkjunar og Eyjafjarðar. 
 
„Þegar stefna ríkisins og sveitarfélaga fer ekki saman, getur komið upp  pattstaða. Stundum þarf þá að fresta skipulagi um það svæði sem deilt er um eða staðfesta skipulagið með fyrirvara um tilteknar framkvæmdir eða uppbyggingu.“
 
Það þarf pólitíska úrlausn til að rjúfa pattstöðu
 
– Er eitthvað annað en pólitísk íhlutun sem getur rofið slíka pattstöðu?
 
„Þegar upp er komin slík pattstaða eru engin formleg stjórntæki sem taka við. Það er í raun fyrst og fremst samtal og málamiðlun á milli þeirra aðila sem hlut eiga að máli sem getur leyst úr málum. Það má því segja að það sé pólitískt úrlausnarefni, eins og reyndar öll stefnumörkun í skipulagsmálum er. Að mínu mati er lagasetning almennt ekki ákjósanleg leið og ætti eingöngu að horfa til sem neyðarúrræðis í slíkum málum.“
 
Engin heildarstefna til um skipulag skógræktar
 
– Snýr skipulag ekki líka að skógrækt og er til einhver heildarstefna um skipulag skógræktar í landinu?
 
„Jú, skipulag snýr líka beint og óbeint að skógrækt. Skógræktin (áður Skógrækt ríkisins) hefur sínar áherslur og áform, en annars er ekki til formleg stefna um skógrækt. Í landsskipulagsstefnu eru reyndar sett fram almenn sjónarmið sem höfð skulu í heiðri við ráðstöfun lands í dreifbýli, meðal annars til skógræktar. Það varðar t.d. að tekið sé tillit til landslags og náttúrulegs umhverfis.
 
Náttúruverndarlöggjöfin gefur líka ákveðin fyrirmæli í þessum efnum. Það er síðan í höndum sveitarfélaganna að útfæra stefnu í aðalskipulagi, hvert á sínu svæði. Þar getur útfærslan verið ólík, enda aðstæður ólíkar. 
 
Með áherslu á kolefnisbindingu með skógrækt sem hluta af loftslagsaðgerðum íslenskra stjórnvalda er orðið enn brýnna að yfirfara skipulagsmálin.“
 
Víðerni og landslag mikilvæg
 
– Nú hef ég rætt við ferðamenn, m.a. frá Kanada, sem leggja á það áherslu að Íslendingar verði að passa sig á að eyðileggja ekki útsýnið með skógrækt. Sýna slík sjónarmið ekki einmitt að mjög áríðandi sé að móta heildarstefnu í skógræktarmálum á landsvísu í ljósi stóraukinnar ferðamennsku sem er mjög oft að sækja í okkar opna víðerni?
 
 „Þótt ekki sé hægt að leggja að jöfnu skógrækt og vindmyllur, þá má segja að það sama eigi við í umræðum um staðsetningu vindorkuvera í íslenskri náttúru. Grunnsjónarmiðin eru þau sömu, þ.e. að við göngum ekki á verðmætar landslagsheildir eða víðerni sem við viljum viðhalda. Þetta þarf að hafa í huga í skipulagsvinnu. Við þurfum að læra af því sem aðrar þjóðir hafa gert vel í þessum efnum. Í Skotlandi var til dæmis á sínum tíma mótuð stefna um svæði þar sem ekki er gert ráð fyrir vindorkuverum,  svæði með ákveðnum takmörkunum og svæði sem geta hentað fyrir vindorkunýtingu. Þetta eru má segja rauð, gul og græn svæði með tilliti til nýtingar vindorku. Í Skotlandi hefur orðið mikil uppbygging vindorkuvera og þau eru ekki á þessum rauðu svæðum og að takmörkuðu leyti á gulu svæðunum.  Kannanir sýna að ferðamenn eru sáttir við uppbyggingu vindorkuvera í Skotlandi. Þarna sér maður hvað skýr og markviss stefna skilar miklum árangri.
 
Núna er að hefjast ferli við mótun landsskipulagsstefnu um loftslagsmál, landslag og lýðheilsu. Varðandi landslagsþáttinn er það sérstakt viðfangsefni að setja niður viðmið fyrir uppbyggingu vindorkunýtingar hér á landi með tilliti til landslags. Þar erum við mögulega að horfa til þess að fara áþekka leið og Skotar. Og þótt ég vilji ekki líkja saman vindorkunýtingu og skógrækt, þá getur verið að sambærileg aðferðafræði geti átt við varðandi skógræktina.“
 
Skipulag skógræktar með tilliti til landslags aðkallandi
 
– Er þá ekki orðið aðkallandi að búa til svipaða skipulagsstefnu fyrir skógrækt?
 
„Jú, ég held að það sé fullt tilefni til að skoða það. Sérstaklega vegna þess að við sjáum fyrir okkur aukna skógrækt á næstu árum og áratugum sem lið í að mæta okkar skuldbindingum í loftslagsmálum. Það er um að gera að vel sé að því staðið til að koma í veg fyrir að ágreiningur verði um slíka skógrækt. En þar á það sama við og um skipulagsmálin almennt  að við verðum að hafa þolinmæði til að undirbúa verkefnin og gefa okkur tíma til að móta stefnu,“ segir Ásdís Hlökk Theodórsdóttir.